国外失业保险制度自20世纪初形成到现在，已有100多年的发展历史。这期间它经历了从初期以强调保障失业下岗人员基本生活为主到主张在保障失业下岗人员基本生活的同时积极促进他们再就业的历史转变，并积累了大量的有益经验，很值得我们研究和借鉴。
    一、国外失业保险制度改革的背景
    20世纪70年代，西方国家充分就业的阶段宣告结束。到了80年代，由于石油危机的影响，通货膨胀严重，国际竞争更趋激烈，很多国家的失业率大幅攀升，形成了自30年代以来最严重的失业局面。为减轻失业压力，很多国家大幅度改革了失业保险制度和公共就业服务制度。
    这场自70年代延续至今的失业保险制度改革所奉行的基本理念是，摆脱以往那种不断提高保护水平为基本目标的传统作法，消除实施过度保护和过高福利政策所导致的负面影响，以便降低失业保护整体水平、实施积极的失业保护政策和最终建立确保失业人员基本生活的前提下充分发挥其促进再就业功能的新制度。
    在降低失业保护整体水平方面，发达国家尤其是欧盟国家普遍采取了严格限制失业保险金申领资格、缩短津贴给付期限和降低替代率等作法。目的是减少劳动者对失业津贴的依赖心理，缩短其平均失业期限，减轻失业保险基金和财政负担，促使其积极找工作，尽快实现再就业。特别是90年代以来，多数发达国家都加大了这方面改革的力度，并取得了积极的成效。例如，日本、加拿大和英国等已分别将失业保险改为就业保险和求职津贴，并将失业津贴的发放同就业安置紧密地结合起来，实行统一管理。
在实施积极的失业保护政策方面，大多数国家奉行的原则是，对劳动者的失业保护，不仅要体现在基本生活津贴的发放上，更重要的是体现在帮助失业者提高再就业的能力上，使他们能够面对经济发展、产业结构调整和技术变革等因素造成的劳动力市场变化，在寻找新的就业岗位时处于更加有利的地位。
    二、国外失业保险制度的改革措施
    国外对失业保险制度的改革措施，主要集中在两个方面：一是调整和改革制度的设计，二是调整和改革基金使用的方向和方法。
    （一）改革失业保险制度设计方面的措施
    改革失业保险制度设计的出发点在于根除失业者一味依赖失业保险金的土壤，促使失业者积极找工作，尽快实现再就业。主要措施包括：一是实行差别性的失业保险金给付期限和标准。目前各国失业保险支付期多缩短为90天到1年，按失业期限长短确定失业给付标准。 失业时间越短，给付标准就越高。例如法国规定，最初的失业金待遇为日基准工资的57.4%，其后则每4个月调低一次。比利时规定，对已婚的长期失业者，第一年失业保险金为收入的55%，其后的7个月内降为35%。调整失业金给付期限和标准的做法，在客观上收到了迫使失业人员尽快实现再就业的效果。
    二是实行限制性的保险金给付条件。对领取失业保险金的失业者附加一些限制性的条件和义务，以迫使失业者尽快再就业。比如美、英、法、澳等国要求失业者在领取失业保险金之前，必须在职业介绍所登记，必须提供前任雇主的联系方式，以证明不是因个人原因导致失业并且愿意接受职业介绍所提供的就业机会；在领取保险金期间必须每周或每隔一周到有关部门报告有关方面提供的工作的情况和被拒绝的情况；领取保险金期间还必须按照当地的失业保险申领办公室预先约定的时间去报告或面试，否则，将被取消领取失业保险金的资格。其他经合组织国家也有类似规定。
    三是实行浮动性的失业保险税征收制度。这种做法的目的在于抑制雇主在企业不景气时大批解雇员工，以保持企业员工工作岗位的连续性和稳定性，缓解社会失业压力。美国实施的“浮动失业保险税征收制度”和德国“社会福利计划” 在这方面具有一定的代表性。美国的做法是，按联邦政府规定，企业为员工交纳失业保险税的基本比率一般为企业工资总额的5.4%，但同时还规定，企业可按员工就业稳定性记录的实际情况实行浮动性缴纳办法，以便限制企业不景气时大批解雇员工。对大批解雇员工的企业，则大幅提高其失业保险税的缴纳比例，有些州最高提高到企业职工工资总额的10.5%。
    德国所实行的社会福利计划的做法是，在企业不景气时，雇主若想大批解雇雇员，须事先向劳动局申报，同时须向被解雇人员提供补偿金。如果雇主不大批解雇雇员，劳动局则为其提供转岗培训经费，帮助其培训富余员工。
    （二）调整失业保险基金使用范围方面的措施
    调整失业保险经费的使用范围，以加强促进就业的手段，其主要措施包括：一是将失业保险资金用于职业介绍。法国通过全国700多所职业介绍机构为失业人员提供再就业服务帮助，并规定其26%的工作经费由失业保险基金提供。二是将失业保险资金用于就业培训。对失业人员进行就业培训是促进就业的最有效途径。因此，各国失业保险为了实现就业目标，也都几乎无一例外地将就业培训作为失业保险工作的重点，并已取得了良好的效果。如英国对参加受训并取得资格证书的失业人员，分别按资格等级增加失业保险给付；美国规定参加职业培训的失业人员，可适当延长失业保险给付期；德国、意大利对参加培训的失业人员提供生活补贴，失业保险部门负担部分培训费用，包括注册费、书费、交通费等；澳大利亚和西班牙等规定，参加培训的失业人员可以享受疾病、工伤、失业和养老保险待遇。三是将失业保险资金用于鼓励企业招聘失业人员。鼓励企业招聘失业人员也是国际上促进就业方面较为通用的办法。日本的做法是，在征收失业保险费时单独征收促进就业费，用于以下就业补贴项目：一是对不景气而被迫缩小经营规模的企业给予为期一年的工资补贴，以便安置内部富余人员；二是对转产、重组企业提供一次性就业稳定特别补贴；三是对在就业特别困难地区开办的企业给予奖励性补贴；四是对创造出大规模就业岗位的企业给予岗位开发补贴；五是向企业、在职员工和失业者个人直接提供培训补贴。四是将失业保险资金用于资助创办小企业。资助有条件和能力的失业人员创办小企业也是许多国家采取的促进就业的有效措施。首先是提供专门的创业补贴。如法国规定失业人员从事其他不靠工资生活的职业，有权在一定时期内享受国家给予的特别补贴。对自行创办微型企业的失业者，除采取给予技术支持、咨询服务外，还由失业保险基金给予担保，由银行给予贷款；其次是将失业津贴转为创业补贴，如西班牙规定失业者如参加生产合作社或从事任何自谋职业活动，都可以将其应领取的全部失业津贴作为创业资金进行一次性领取；再次是保留或恢复失业者的社会保障权利。如法国规定创业者在开业的头几个月时间内继续享受各项社会保障，包括失业津贴权利；英国规定失业者创办企业的在一定时期内，继续保留按周给付的失业津贴权利。五是将失业保险资金用于补助失业人员提前就业或从事临时性的非技能职业。补助失业人员提前就业是指在法定享受失业保险给付期限内，因其提前找到工作而向其支付部分尚未支付的保险金。如日本规定，失业保险金支付期限为300天，如果重新就业后剩余支付期限在200-300天者，可以继续领取120天的名为再就业补助金；如果支付期限在150-200天者，可领取70天的再就业补助金；如果失业者在其失业津贴领取期结束前100天或还剩一半的时间就找到持续1年以上的工作，则可领取30-120天再就业补助金。法国对因经济裁员失业而要求在6个月内再就业的人，不作为失业人员处理，而由失业保险管理机构发给其相当于原工资80%的转业安置津贴。6个月后仍未找到工作，再按失业人员进行登记并领取失业津贴。对领取失业津贴期间愿意接受一份比原来工作待遇差的工作的失业者，规定在其从事这项工作并继续寻找更合适的岗位期间，可继续领取失业津贴。六是将失业保险基金用于创造公益性就业岗位，安置特困群体临时就业。各国在这方面的实际做法各有不同，但大多以就业项目或计划方式实施。例如，法国1998年根据“全国就业行动计划”制定了旨在帮助青年失业者就业的“新起点就业计划”。加拿大维多利亚省政府实施了旨在为各社区的就业困难人员提供补贴就业岗位的“社区公益型岗位开发计划”。英国在世纪之交实施了集中利用公益性岗位帮助困难群体临时就业的“新政就业计划”。荷兰政府1996年为安置失业1年以上长期失业人员实行了“补充就业计划”。爱尔兰1994年 实施了“社区公益性就业岗位开发计划”，以安排失业3年以上的35岁以上失业者。德国政府在20世纪90年代初为帮助东部地区的大批下岗失业职工再就业，实施了“购买公益性就业岗位安置失业人员”的计划，组织失业12个月以上的长期失业人员参与清理垃圾、环境整治、公共设施维护等社会服务工作。1998年，德国还实施了“岗位战略联盟”计划。办法是向一些具有公共性质的用人单位提供资金支持，共同合作开发公共设施维护和社区服务等临时性工作岗位，以用来优先安置失业一年以上、且无法通过一般就业渠道再就业的失业人员国外实施的公益性就业岗位开发计划的资金来源，除了失业基金之外，大多为财政补贴。项目期限一般为几个月或一、二年。如加拿大每期为13-16周，瑞典为6个月，美国华盛顿州为9个月，爱尔兰为1年，比利时为1-3年。
    三、中外失业保险制度改革比较及对我国的启示
    我国失业保险制度自1986年国务院颁布《国营企业职工待业保险暂行规定》诞生之日起，就确定了在保证基本生活支出的前提下，基金可用于转业训练、建立培训设施、扶持待业职工进行生产自救方面的作用。1999年国务院颁布的《失业保险条例》又再次规定，失业保险制度旨在保障失业人员的基本生活，促进其就业，并对其接受职业培训和职业介绍给予补贴。但由于该《条例》是在国有企业深化改革、大批国企富余职工下岗和当时强调两个确保的情况下制定和颁布的，《条例》在制度的设计方面是侧重于保障下岗失业人员基本生活的。因此《条例》实施后，失业保险在促进就业方面的作用相当有限。每年用于就业方面的投入占总支出的10%左右，2004年最高达到16%。且主要集中在上海、北京等地，一些地方投入比例不足5%。而我国目前失业保险基金的结余却逐年递增，现已达到600多亿元。资金大量沉淀，成为“闲钱”，难以发挥促进就业的积极作用。
    从我国失业保险制度的现状看，虽然已经在指导思想上实现了从过去强调基本生活保障向促进就业的转变，但在加大失业保险促进就业的力度和措施方面还是不够的。从国外失业保险制度改革促进就业的基本经验和我国失业保险制度的现状进行对比分析和研究来看，我感到至少有以下几点启示。
    （一）应继续加大我国改革失业保险促进就业的力度。具体地说，就是在确保失业者基本生活的前提下把促进其再就业放到一个十分突出的位置上，并采取切实有效的措施加以落实，特别是在制度的设计上和经费的使用上汲取国外的有益经验，并结合我国的具体国情，在加大失业保险对促进就业的力度方面，应针对失业人员的特点，采取不同的引导和鼓励措施，譬如，对接受就业培训的，可继续发放生活费和交通补贴费；对实现灵活就业的，可以暂不停发失业保险待遇，帮助他们积累职业经验，寻找更稳定的工作；对创办微小型企业的，在其创办初期继续发放一段时间的失业金；对通过合法境外就业中介机构出境就业的，给予部分培训补贴或其他境外就业手续费补贴，以帮助他们实现境外就业；对因个人不履行工作职责造成失业的，可以适当缩短其待遇期限或降低待遇标准；对已经就业且收入达到一定标准的，则停发失业保险待遇。在抑制企业裁员，保持就业稳定方面，特别是在经济不景气或出现突发事件时期，应通过减免失业保险金征收或给予减员补贴等措施，帮助用人单位减轻成本，维持生产经营和强化职工在职培训，以达到减少裁员和稳定就业的目的。
    （二）应加强失业基金的管理和监督机制与措施。目前我国失业保险基金尽管结余较多，但分布不平衡，特别是经济欠发达地区，基金结余有限，因此要充分发挥失业保险基金促进就业的作用，还很难进行有效的调剂。另一方面，由于我国目前隐性就业问题突出，相当一部分失业后再就业人员仍然在领取失业保险。这也不利于发挥失业保险促进就业的功能。因此，应加大对失业保险基金的统筹管理与监控，提高基金的调剂程度，充分发挥基金在保证失业人员基本生活的同时又积极促进他们实现再就业的双重功能。对隐性就业者则应进行具体分析和甄别，并根据其实际就业状况，区别情况，采取不同的对应措施，以便确保失业保险基金用在刀刃上，并有利于促进下岗失业人员再就业和增强灵活就业人员的工作稳定性。
    （三）应进一步扩大失业保险的扩面征缴和覆盖范围。国外失业保险，尤其是发达国家的失业保险一般都覆盖各类企业和全体失业人员。我国《失业保险条例》规定的参与范围是城镇企事业单位及其职工，企业则主要是指国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业以及其他城镇企业及其职工。但在实际征缴中，还尚未达到《条例》规定的目标，尤其是对部分小型外资企业和城镇私营企业及其职工失业保险费的征缴工作还存在一定的难度。应享受失业保险待遇的目标群体还尚未达到《条例》规定的范围。
另一方面，随着我国经济体制和就业制度的深入改革，我国的非国有经济规模及其吸纳就业的比重越来越大，而随着市场机制作用的发挥和企业用人方式的变化，私营部门就业岗位的稳定性和持续性也变得日益脆弱，在这一领域从业的劳动者的工作变数日益加大，面临失业下岗的风险和实际失业人数也在上升。因此，我们应千方百计地加大扩面征缴力度，特别是应加大对非国有企业及其职工失业保险费的征缴力度，尽快把《条例》规定的应该享受失业保待遇的职工纳入到失业保险的覆盖范围里来。
    （四）应缩短失业保险给付期限和提高给付水平。目前世界各国的失业保险给付期限多在90天到1年之间；给付水平多在相当于失业前工资的55%到75%之间。而我国《失业保险条例》规定，给付期限最长为两年，给付水平则由各省市自治区自行规定，从实际执行标准来看，替代率也就在20%左右。实际上我国现行的失业保险制度的最初设计是为国有企业改革服务的，给付期限和标准也是考虑到这一目标而制定的。目前，国有企业已经历了大规模下岗分流，非国有企业和外资企业就业人数比例也大幅度增加。因此，如果再延续当初的给付期限规定，显然不适应形势的变化。这种低水平、长期限的失业保险给付政策既不利于就业促进，也不利于保障失业者的基本生活。因此，今后有必要向缩短给付期限、增加给付水平的方向转变。这一转变一般来说不会大幅度增加失业保险基金的支出，因为在提高给付水平的同时，给付期限缩短了。这样调整的目的一是促进失业者积极寻找工作，二是随着我国人民生活水平的整体提高，使失业下岗人员也能分享到我国经济社会发展和进步的成果，能使他们在失业期间保持一个基本的生活水平。
    （五）在强调失业保险待遇权利与义务对等原则的同时，应进一步加强对失业人员的就业和再就业服务工作。享受失业保险待遇应遵循权利与义务对等的原则是国际通行规则。我国《失业保险条例》也对此作了相应规定。对此大家都不会有异议。但从促进失业下岗人员再就业的角度考虑，适当放宽对失业下岗人员就业服务的期限和条件，对于促进他们早日实现再就业将是很有帮助的。按《条例》现行规定，失业人员只有在领取失业保险金期间才能享受免费就业服务。而实际情况是，失业人员在领取失业保险金期满之后仍就不了业的人并不在少数，而处于这种境况的失业人员往往更加需要公共就业服务机构的帮助。因此，建议在适当的时候对《条例》进行相应的调整和修改，并鼓励地方在实际操作过程中，适当延长领取失业保险期满但仍未就业的失业人员的就业服务期限。

国际劳工研究所
国外劳动就业研究室主任 研究员 马永堂