在世界银行资助下，中国劳动保障科学研究院组成专家组，在部世行办和世界银行专家指导下，采用问卷调查、现场调研访谈和理论分析相结合，定性分析和定量分析相结合，文献研究和比较分析相结合的方法，对项目确定的46个城市农民工的主要社会政策制订和实施情况进行调查研究。本研究成果对于各级政府进一步建立健全针对农民工的主要社会政策，解决中国农民工问题具有重要的意义。首次比较系统全面地提供了中国农民工在就业服务、职业技能培训、权益维护和社会保障等方面的政策信息，并作了比较系统的分析。

一、 梳理了中国农民工的主要社会政策体系

2006年国务院做出了《国务院关于解决农民工问题的若干意见》（国发〔2006〕5号文件），系统全面地提出了解决农民工问题的指导思想和原则，涉及40个方面的内容。根据5号文件各地相继出台了一系列针对农民工的社会政策，综合这些政策，概括出3个方面18项具体政策。

第一是农民工的就业服务和职业技能培训政策。农民工的就业服务政策主要包括农民工流出地的劳务输出服务政策和农民工流入地的管理服务、职业介绍等政策。劳务输出地的政策主要包括为准备到城市打工的农民收集用工信息、组织培训、安排交通并护送到达工作岗位，直到与用人单位签订劳动合同。统筹规划当地的城乡劳动力市场和就业政策，以及鼓励农民工回乡创业政策等。对于流入地的政策主要包括取消农民工进城就业的各种不合理规定和收费政策，城市各种公共服务项目为农民工开放政策，使农民工享受同城居民的各种待遇。各类就业服务机构为农民工提供求职登记、就业指导、政策咨询、劳动保障事务代理等服务政策，以及建立城市用人单位招用农民工的劳动用工备案政策等。

农民工的职业技能培训政策从空间上也分为输出地的培训和输入地的培训；从内容上包括引导性培训、技能培训、劳动安全保护知识培训、法律法规培训、劳动技能资格认定培训等政策；从性质上包括比较正规的职业技术学院、职业技术学校、技工学校的教育和短期实用技术的培训政策，以及就业上岗前的岗前培训和就业后的在岗培训等政策。

第二是农民工的权益保护政策。农民工的权益保护政策涵盖了农民工的民主政治权利，如加入工会组织，参加户口所在地的民主选举和社会事务管理等政策；用人单位必须与农民工签订劳动合同，与城镇职工实行同工同酬的政策；依法取得劳动报酬，按时足额支付农民工工资，并及时追缴处理克扣、拖欠农民工工资的政策；农民工子女在城市免费获得国家规定的义务教育政策；为农民工提供法律咨询援助及为农民工投诉、举报违法违规事件并及时处理的劳动保障监察和劳动争议仲裁政策；依法保护农民工的劳动安全、职业危害、劳动卫生政策以及享受社会救助和城市公共服务的政策。

第三是农民工的社会保险政策。鉴于中国农民工亦工亦农，许多已经成为事实上的城镇劳动者，但是他们的收入相对较低，流动性较大的特点。农民工参加社会保险政策并没有制度障碍。首先，城镇职工的社会保险政策涵盖城镇所有劳动者，因此，农民工参加城镇职工社会保险没有制度障碍；其次，农民工大多数户籍在农村，将来养老大多数也选择在原居住地，因此，他们也可以参加当地的农村养老保险和新型农村合作医疗等。另外，一些地区根据农民工的实际，也出台了专门针对农民工的社会保险政策。如以上海、成都为代表的主要针对流动人口的综合社会保险。在农民工社会保险险种的选择上，针对农民工劳动安全意识相对较差，从事的工作相对存在高危险的特点，把工伤保险作为农民工首选参保的险种。为此许多地方还针对某些行业出台农民工的工伤保险政策，如建筑业等。其次是大病医疗保险和养老保险等。

二、   剖析了中国农民工主要社会政策现状及其执行情况

从三个方面对农民工的主要社会政策及其执行情况进行了剖析。

第一，围绕中国农民工政策，从四个维度进行了分析：一是在空间上按照调查地区的行政级别进行对比分析，省（直辖市）级、副省（省会城市或计划单列市）级、地（市）级和县（市、区）级城市5个层次的农民工政策情况，并充分考虑了中国不同地区经济发展的不平衡性所带来的区域差异；二是按照样本地区不同经济发展水平，对东部发达地区、中部较发达地区和西部欠发达地区的代表性城市农民工社会政策情况进行分析；三是在时间维度上，考虑了从2004年到2006年的政策情况，以2006年的情况为主；四是在充分挖掘调查数据和专题调研所获取数据资料基础上，充分参考了政府的统计资料及其宏观经济发展和社会事业发展的情况，把对农民工社会政策置于中国经济和社会发展的大背景下进行分析。

第二，为了便于比较客观公正地描述中国农民工社会政策情况，针对问卷调查结果和各地农民工政策实际，设计了８项定量指标[1]，它们分别是：农民工主要政策覆盖率（%）、奖惩措施制定率（%）、用工备案登记率（%）、就业服务和技能培训服务率（%）、享受待遇公平率（%）、劳动合同签定率（%）、工伤保险参保率（%）和大病医疗保险参保率（%）。这些指标涉及了政策制订、政策执行及其执行效果等方面。尽管这些指标不能够完全涵盖农民工社会政策情况，但是结合定性的分析，就能够更全面和更深刻地描述这些政策。

第三，在分析方法上采取了四种比较方法，一是综合比较分析，即对46个城市中的调查数据进行具体量化进行综合分析；二是专项分析，即针对农民工社会政策的三个主要方面、十八项政策分别进行分析；三是利用选定的定量指标结合地方调研报告和专题访谈的定性分析进行综合分析；四是对46个城市分别按照行政级别和不同地区间的分析，即对经济发展不同区域的农民工社会政策情况进行比较分析。

三、 分析了中国农民工社会政策面临的主要挑战，并提出了政策建议

尽管各级政府按照中央的要求在农民工政策方面作了大量卓有成效的工作，进行了许多积极的探索，创造了一些新鲜的经验。但是，许多农民工的社会政策还不能适应城乡统筹经济社会发展的要求，不能适应构建社会主义和谐社会和科学发展的要求。为此，在充分分析了面临的主要挑战基础上，提出了具体的政策建议。

１．农民工的主导性政策尽管在整体上基本完善，但有的地区的某些具体政策还存在空白。如一些地区对本地农民工和外来农民工实行不同的政策，有的对外地农民工进城务工有户口限制，有的对外来农民工的跨地区就业与进城务工的歧视性规定和不合理收费政策还没有完全取消，还有一些农民工子女被挡在父母所在城市国家义务教育大门之外等等。建议中央有关部门加大督促指导力度，要求政策还有空白的地方政府按照中央5号文件精神，建立健全各项具体政策；建议将各级政府的“农民工办”提升为一个稳定且具有相应职能的综合性部门。综合管理、协调、组织农民工的社会政策的制订和实施。

２．农民工一些社会政策执行难度较大、成本较高，政策难以达到预期的效果。有的地区虽然具有较完善的农民工相关政策，但是一些政策执行难度较大、执行成本较高，政策没有达到应有的效果。主要原因是政策执行中的执法力度薄弱，激励和奖惩措施不到位。建议加强劳动关系调整体系建设，在国家、省、市、县各级分别建立独立于行政体系之外的劳动争议仲裁机构，全面推进劳动争议仲裁机构实体化，增强机构在劳动争议调解仲裁方面的基本职能。强化劳动保障监察职能，在各级劳动保障部门普遍建立专门的劳动保障监察机构，纳入行政序列，形成完善的执法监察队伍，切实提高其执法的权威性和法律效力，及时有效地查处或纠正侵害农民工合法权益的违法违规行为。

3．农民工社会保险参保率普遍较低，社会保险关系转移和接续成难点。虽然现行的社会保险政策没有把正规就业的农民工挡在社会保险大门之外，但农民工各项社会保险的参保率普遍较低。一个重要原因在于农民工社会保险关系转移和接续难。建议一方面用人单位必须依法为农民工按国家有关规定参加社会保险，另一方面，尽快制订社会保险关系转移接续政策，使农民工在离开原参保地时的社保关系能够转移和接续，真正发挥社会保险应有的作用。发放“劳动社会保障卡”和在全国建设社会保险基金结算支付体系，是解决社会保险关系转移的重要举措。

4.积极推进城乡统筹综合配套改革，建立城乡一体化的社会政策体系。针对中国的农民工问题将伴随着整个工业化、城镇化和现代化的全过程，事关国家发展全局，具有长期性和复杂性特点。建议在国务院5号文件指导下，制订积极推进城乡综合配套改革，建立城乡一体化的政策体系。以城乡劳动者基本权力平等为基础，在满足农民工在城镇基本生活和劳动需要基础上，形成外来劳动者逐步融入城市的社会政策体系。如进一步加强对农民工的就业服务，建立对农民工稳定就业宏观引导和微观调控机制；进行新的“土地制度改革”，探索农民“以土地换社保”等政策。

5.整合教育资源，开展对农民工的系统培训和教育，提高农民工的整体素质。目前各类培训机构针对农民工的培训主要集中在职业技能方面，这对农民工尽快实现就业具有非常积极的意义。但是要使农民工真正融入城市，就需要整合城市教育资源，对农民工开展除了职业技能培训外的系统教育，全面提高农民工的技术能力、文化水平和整体素质。这不仅对农民工尽快融入城市具有现实意义，对于加快中国城市化、现代化进程也具有非常深远意义。