经过多年努力，中国公民境外就业取得了一定的发展。总体规模不断扩大，就业地区和就业领域日趋多样，就业人员权益保护不断得到加强。但是与世界一些主要劳动力输出国相比，中国公民境外就业的总体发展规模和发展速度还是远远不够。2006年底，中国在外就业人数只有78万，仅占国际劳动力总流动规模的千分之八。
由于中国是一个人口大国和政治大国，不可能象菲律宾等国家那样，将境外就业作为一大产业来大力推动，但是对于现实存在的境外就业需求，政府应该积极引导，规范发展。而世界主要劳动力输出国的经验和做法值得我们借鉴。基于此，本课题将从规范发展的角度论述我国公民的境外就业发展战略。
从广义上说，境外就业应该指所有在境外提供劳动并获取报酬的就业行为，包括境外受雇就业和境外自谋职业。本课题研究的境外就业主要限于境外受雇就业。
一、 中国公民境外就业发展概况
（一） 中国公民境外就业的定义和发展现状
1. 定义
中国公民境外就业是指中国公民在境外提供劳动并获取报酬的就业行为。目前中国公民出境就业的合法渠道主要有四种：一是通过境外就业中介机构介绍出境就业；二是通过对外劳务合作经营企业派出或对外承包工程项下带出的劳务合作；三是通过企业内部转移出境就业；四是个人通过亲戚朋友介绍出境就业。前三类属于有组织的境外就业。此外，在日本等一些国家，还存在研修生的形式。
2. 发展及现状
近十多年来，我国境外就业获得了快速的发展。
境外就业规模不断增加。截至2006年底，在外就业人数存量达到78万，比1990年的5.8万增加12倍多。2006年，我国共有40.7万人赴国外就业，比上一年增加28.8％。从地区看，江苏、山东、辽宁输出境外就业人员最多，2005年三省合计超过12万，占全国五分之二强。
境外就业地区分布日益扩大，但仍集中于亚洲。我国境外就业历经20多年的发展，目前人员已遍布世界各大洲，但绝大多数还是集中于亚洲地区。自1995年以来，亚洲所占份额一直保持在70％以上。2006年，当年出境就业人员70％在亚洲，4.4％在非洲。2005年年末在外人员中，72.7％分布在亚洲， 14.5%分布在非洲，另外，欧洲占6.3％、拉丁美洲、北美洲和大洋洲分别占3.2％、2.1％和0.9％。
境外就业领域日趋多样，传统行业就业仍占绝大多数。我国境外就业领域已经从传统的制造业、建筑业和农林牧渔业逐步向海员、教科文卫、计算机等其他中高技能领域扩展，但传统行业就业仍占到绝大多数。据统计，2005年年末在外人员中从事制造业、建筑业和农林牧渔业就业的占到四分之三强，其中仅制造业就占了36％。与此鲜明对比的是，从事教科文卫和计算机服务业的比例不足1％。
境外就业人员权益保护问题逐步改善，但问题依然突出。近年来，随着《关于切实加强外派劳务人员合法权益的通知》、《境外就业中介管理规定》、《对外劳务合作经营资格管理办法》、《对外承包工程项下外派劳务管理暂行办法》等一系列法规的颁布实施以及一些劳动保障双边协议的签订，总体看，我国劳动力输出市场得到了一定的规范，境外就业人员的权益保护问题也在逐步改善。但是，劳动者出国后无业可就、被抓遣返、拖欠工资、涉嫌诈骗、工伤理赔、死亡善后和收费后未输出等事件还是屡有发生。发生这些问题，除了雇主方面的原因外，也暴露出我少数境外就业输出机构片面追求经济效益，忽视保护劳工合法权益的严重倾向。另一方面，非法中介活动依然频繁，使境外就业人员的经济利益和人身权利受到严重损害，有的甚至危及生命安全。
非法移民屡禁不止。在社会经济利益的驱使下，长期以来非法移民是我国公民出境就业的一个补充手段并屡禁不止。从地区看，我国非法移民主要来自福建、广东和浙江省、尤其是福建的连江、长乐、福清地区，但近年内也有不少山东、辽宁、四川、江苏、安徽、广西、上海和湖南的偷渡者。近年来，在政府加大打击力度的情况下，偷渡活动总体上呈下降趋势，但是前往发达国家的非法移民还是有增无减。要解决非法移民问题还是一项长期而艰巨的任务。
（二） 中国公民境外就业发展的积极意义
发展我国公民境外就业具有以下积极意义。
1. 境外就业是我国公民就业的一个有效途径。境外就业对我国农村富余劳动力的转移起到了一定的积极作用，间接降低了城镇就业压力，是我国公民就业的一个有效渠道。1990年至2004年间，我国在外就业人数年均增长66.5％，而同期全国城镇就业人数年均增长5.7％，前者增长速度比后者快10倍多。可以预见，随着政策的逐步完善、劳动者技能的发展和境外就业中高端职业领域的不断拓展，将会有越来越多的城镇和农村人口出境就业。境外就业对缓解我国就业压力乃至城镇就业压力将发挥越来越大的作用。
2. 境外就业为国家创造了大量的外汇收入。2005年11月国家外汇管理局首次发布的2005年上半年《中国国际收支报告》显示，“工人汇款及赡家款收入是经常转移收入的另一重要组成部分，2004年达到46亿美元，是2000年的8.2倍，2005年上半年为27亿美元”。出于汇率、安全及方便等方面因素，实际上有一半以上的出境就业人员是自己携汇回国的。考虑到这一点，可以估算我国境外就业实际创汇超过100亿美元。
3. 境外就业促进了国内经济的发展。劳动者通过若干年的境外就业经历，不仅带回了资金，也带回了国外先进的生产技能和管理经验。他们在完成资本的原始积累后大多回国创业，行业涉及电子、食品加工、养殖、建筑、建材、运输等多个方面。在境外就业比较集中的地区，归国人员创办的企业已成为当地经济的重要组成部分，有的甚至占到主导地位。
4. 境外就业有利于劳动者发展及其家庭经济的改善。首先，境外就业可以大大改善劳动者及家庭的经济收入，实现“一人出国，一家脱贫”；其次，境外就业有助于劳动者提高技能水平；再者，境外就业有利于劳动者开拓视野，提高素质；最后，境外就业为劳动者打开了再次体面工作的通道。
（三） 影响我国境外就业发展的因素
影响我国境外就业发展的因素多种多样。主观上一些政府部门、管理人员认识不到位，重视程度不够，客观上有法律法规不健全、管理制度混乱等因素。
1. 法律因素。首先，境外就业法律层次较低。到目前为止，我国还没有对境外就业进行统一立法，都是各部门根据各自主管领域制定各自的规章。这些法规政策对一些问题的规定宽严不一，有的重复规定，有的甚至互相抵触。其次，境外就业立法范围过窄。从已有的法规来看，立法的范围都仅仅限于劳动者出境这一阶段事项，规范的内容主要是境外就业中介组织产生和经营的合法性。对于如何保护境外就业人员的合法权益、如何引导回国人员重新融入劳动力市场等方面都缺乏相应的规范。再次，税收等相关配套法律法规的欠缺也不利于境外就业工作健康发展。
2. 制度因素。目前，劳动保障部和商务部同时具有审批经营资格的职能。两部委政策各成体系，各自为政，不仅相互影响，削弱政策效力，造成部门间矛盾，而且市场管理尺度不一，妨碍了政策法规的执行和对境外劳动力市场的管理。再者，这种多头行政许可，一方面造成了国家行政资源的浪费，降低了行政效率，另一方面会额外增加企业经营成本，引发恶性竞争，影响企业与监管部门之间的关系。
3. 观念因素。我国境外就业最初是通过对外承包工程、对外援助项目带动的对外劳务合作发展起来的。因此长期以来，我国一直将境外就业作为国际经济合作的一个重要组成部分，将之归为服务贸易的范畴。在管理理念上，认为劳动力是一种商品，劳动者出境就业是服务贸易出口的重要组成部分。没有认识到境外就业是我国公民就业的一个有效渠道，没有将境外就业放到“大就业”的战略中予以统筹考虑。所以在管理方面重输出，轻权益保护的倾向非常严重。
4. 人员因素。在我国，境外就业潜在人员来源绝大多数是农村剩余劳动力和城镇下岗工人。他们文化程度和技能水平普遍较低、心理素质和适应能力较差，竞争意识淡薄。特别是语言能力的薄弱，致使广大的服务领域成为我国境外就业的难点和盲区。有时面对强劲的市场需求，一些从业机构常常感叹无合格的人选可输出，为此屡屡错失市场良机。
5. 市场主体因素。当前市场上合法的境外就业从业机构主要有两类，即劳动部批准的中介机构和商务部批准的对外劳务合作企业。据两部委统计，两类机构各有400多家，合计共达800多家。尽管从机构数看，我国合法从业机构已取得一定的规模，但是，我国境外就业从业机构整体经营能力不强；市场开拓能力不足，恶性竞争时有发生；非法中介滋生猖行，给合法境外就业市场造成极大的冲击。
6. 信息因素。信息渠道缺乏和信息不畅是制约我国境外就业事业快速发展的另一个重要因素。从政府主管部门角度看，限于资金、人员不足，对外缺乏对国际劳动力市场和相关政策的研究，对内缺乏科学的统计和信息管理，不能准确掌握我国境外就业总体状况和从业机构经营状况。对从业机构来说，获取境外就业信息的渠道只有境外中介、私人关系、网上查询等极少几种，这种依靠个体力量进行信息收集和整理的效果非常有限。
7. 社会文化因素。社会诚信问题日益严重，境外就业的发展也受之制约。另外，从某种意义上说，中外文化、礼仪和生活习惯上的差异也不利于我国境外就业的发展。
除上述内部主、客观原因外，国际政治因素和主要劳动力输入国的输入政策，也在很大程度上限制了我国境外就业发展的规模和速度。
为促进我国境外就业健康、快速地发展，既需要排除各种外部障碍，更重要的是要解决内部主、客观制约因素。必须在认识上足够重视，在法律、制度方面加大建设力度，加强人员的培训工作，规范市场主体，加强信息建设，逐步扫除阻碍我国境外就业发展的任何不利影响因素。
二、 国外政府促进和规范境外就业的政策措施
目前，越来越多的国家把境外就业作为解决国内就业和赚取外汇的重要手段。各国政府，尤其是劳动力资源丰富的发展中国家，为争取赢得更大的国际劳动力市场份额，在人员招募、出境准备、境外公民保护和人员返回等方面采取了一系列措施，以促进本国公民境外就业。具体包括以下几个方面：
1．制定完善法律法规，将境外就业纳入法制轨道
为确保境外就业工作持久、稳步、有序、健康地发展，世界主要劳动力输出国家都制定了海外就业法律体系及执法监察配套措施，并不断进行调整、修订和完善。菲律宾颁布并实施了《菲律宾海外就业规定与条例(修订本) 》、《移民工人与海外菲律宾侨民法》等法律。印度、巴基斯坦和孟加拉国等国家分别制定并颁布了重点强调控制与管理招募机构及海外就业程序的单项性法规。
2．设立专门的劳动力输出管理和服务机构
主要劳动力输出国都先后成立了级别相当高的管理机构。菲律宾、泰国、巴基斯坦和孟加拉国成立了海外就业管理局，专管劳动力输出工作，地区还设有分局。印度和韩国也在劳工部设有劳动力输出专门管理机构。专门劳动力输出管理机构的建立和完善在很大程度上保证了这些国家境外就业事业的稳步、健康发展。
3．鼓励境外就业渠道多样化，建立一套有效的私营招募机制
私营募工企业在发挥境外就业主渠道作用的同时也经常出现急功近利的行为。为规范境外募工活动，维护境外就业人员的合法权益，各主要劳动力输出国家一般都实行严格的私营招募制度，对机构的申请资格、招募安置活动、收费标准、合同签署、奖惩办法等诸多方面规定一整套的制度。主要有：（1）实行境外就业中介经营许可制度；（2）按规定交纳担保金；（3）监督和检查私营募工企业的经营活动。
4．重视对输出人员的培训
近年来对国际劳动力素质的要求不断提高，普通劳动力已处于供过于求的市场饱和状态。有鉴于此，各国政府都很重视对境外就业人员的培训，以便提供符合国际劳动力市场需要的高素质人才。
5．为境外就业提供便利和优惠政策
各国向境外就业人员提供的支持性服务一般包括：通过贷款担保制度扩大境外就业人员获得银行信贷的机会，以降低费用；与航空公司谈判并给予机票折扣；离境前的信息和指导服务；与接收国就社会保障和国民保障计划缴费等问题磋商，达成双边协议；离境后的家庭支持；返国和重新融合等措施。这些优惠政策一般由移民管理部门或者雇主投入的福利性基金提供资金支持。
6．加强国际劳动力市场信息研究和信息建设
主要措施有：（1）建立国际劳动力市场专门研究机构，向驻在输出国的使领馆派出负责境外就业的常驻官员和研究人员，调查当地劳动力市场状况。（2）利用外部各方资源建立国际市场信息网络。（3）建立境外就业人才库。
7．保护境外就业人员权益
劳工在境外就业过程中可能面临各种各样的问题。如何切实有效地保护工人合法权益，是所有输出国都面临的一个棘手问题。高技能劳动者，因其所从事的工作类型、更有利的停留条件、高度教育水平等因素，使他们较有能力成功解决困难。所以许多国家将更多的保护措施直接针对低技能劳动者、女性劳动者等弱势群体。
除规范私营招募制度外，世界主要劳动力输出国在保护劳工合法权益方面的做法主要包括以下几个方面：（1）建立专门机构，保护境外劳工权益。（2）利用本国驻外大使馆或在雇用国设立专门的海外就业管理机构，尽可能地为本国劳工排忧解难。（3）制订境外就业最低标准。（4）实行严格的出境控制，重视对境外就业的前期管理。（5）利用双边合作协议，加强劳工权益保护。（6）制定针对女性境外就业人员的特殊保护政策和审查制度。
从以上各国政府的政策可知，在境外就业领域，各国政府主要承担引导境外就业、保障合法权益及严格执法监督三重职责，营造一个良好的境外就业内外部环境。而且，主要劳动力输出国越来越倾向于在出国介绍、社会保障、权益保护，回国服务等方面提供一体化的服务和管理，并取得了较好的效果。其中菲律宾是典型的成功例子。
三、 借鉴国际经验，发展我国境外就业
（一） 真正从大就业战略发展的高度认识境外就业的重要意义
近十多年来我国境外就业工作虽然取得了一定的成效，但境外就业规模一直未有突破性的进展。虽然我国近期内不可能象菲律宾那样将境外就业作为国家经济发展一大重要产业，但是，我国政府对境外就业的重视程度是远远不够的。在当前国内就业压力不断增大的情况下，政府应该从就业发展的战略高度认识发展境外就业的重要性，转变观念，真正将其作为国家就业战略的一个有机组成部分来推动，而不仅仅是作为一种商品来输出。
（二） 加强境外就业法制建设
为确保境外就业持久、稳步、健康和有序的发展，必须加强法制建设。我国应该尽快制定综合性的“境外就业保障和促进法”，系统阐述境外就业的目标和管理政策，明确各政府部门的管理职责、各市场主体的权利和义务，境外就业的服务对象、实施程序以及奖惩规则等一系列标准，强调为境外就业人员提供出境、海外就业、返回等全过程的管理与服务，将境外就业纳入法制化和规范化的轨道。同时，还需要制定专项法律法规，尤其是境外就业劳动者的权益保护问题亟待立法规范。此外，还需加强税收等配套法规的建设，全面完善我国境外就业的法律法规体系。
（三） 理顺和完善宏观管理体制
政出多门，管理体制混乱、互不协调的问题在很大程度上限制了我国境外就业的发展，必须予以改革。在此方面，菲律宾的做法经实践证明是比较成功的，被世界各国广泛认可，值得我们借鉴。中国可以参考其做法，建立一个类似于菲律宾“海外就业局”的专门管理机构，将目前各部委归口管理的境外就业领域集中统一起来，全面负责实施促进、监督和管理海外就业的职能。如果由于利益关系，将各部委的境外就业管理职能剥离出来由一个专门机构管理在较短时期内难以实现，可以先成立一个直属国务院的境外就业协调小组，统一协调管理境外就业事务。
（四） 严厉打击非法出境，在加强监管的前提下扶持合法从业机构做大做强
目前非法中介蔓延、偷私渡事件层出不穷，对此现象必须严厉打击。但是，取缔非法中介，仅靠严打禁止并不能从根本上解决问题。由于合法劳动力输出渠道困乏、无力，非法中介的存在大有市场。对于非法出境问题必须疏堵结合，在严厉打击的同时扶持合法的从业机构尽快做大做强。首先要促进企业讲求效率，提高质量，树立品牌。其次要协助企业拓展境外就业市场。第三，政府相关部门应加强服务意识，为企业提供快捷、便利的服务。
（五） 提高境外就业人员素质
我国劳动力素质低下，尤其是语言障碍，制约了我国境外就业的进一步快速发展。因此，需要加大力度做好有出国意愿人员的培训工作。境外就业的培训必须按照外方的要求和工作需要进行，具备针对性和灵活性。目前境外就业人员的培训工作不易开展，政府财政应该对这方面的培训工作给予补贴。同时，发展境外就业培训就应该加强与国内就业培训间的相互联系，利用劳动保障部门本身现有的公共服务机构和已有的资源，与一些境外就业从业机构通力合作，联合一批条件较好的职业技术学校建立境外就业培训基地，并逐步改进和完善各地原有的海外职业技术培训学校。可以考虑增加境外就业培训证书的适用范围。劳动者在取得某些专业性境外就业培训证书后，即使未能跨出国门，也可被承认用于国内跨地区就业。
（六） 维护境外就业人员合法权益，加大对违法行为的惩罚力度
近年来，境外就业人员合法权益受损事件时有发生，不仅严重扰乱了境外就业正常的经营秩序，损害了企业利益和劳动者的合法权益，而且造成恶劣影响，有损我国际形象，也不利于国内社会稳定。所以，必须采取措施。首先要建立专门机构，维护境外就业人员合法权益。二是要严格境外就业的前期管理，制定最低境外就业标准。三是进一步与有关国家加强协商沟通，签订双边社会保险协议，双边劳动争议处理协议等，切实保护境外就业人员的合法权益。四是帮助境外就业人员增强自我保护意识。五是严厉打击非法中介和坑害境外就业人员的行为，建立境外就业突发事件的协调和解决机制。六是利用国际劳工组织、联合国移民署等国际组织以及国际公约、区域协议等国际法律文书维护我境外就业人员合法权益。七是加强境外就业归国人员的重新安置工作。
（七） 加强基础建设，加速境外就业劳动力市场的信息建设
为促进我国境外就业快速、健康发展，机构建设和人员配备是基本条件。我国需要加强这方面的基础建设。另外还需加大宣传力度，加快信息建设步伐，使各相关主体能够及时、准确、充分地获知境外劳动力市场信息和相关政策方面。应该做好以下几项工作：（1）建立研究队伍，广泛收集主要劳动力输入国的法律政策，加强对这些国家和地区劳动力市场需求和发展趋势的调查研究，以便作出准确的预期，及时采取相应的措施；（2）加速境外就业的信息化建设，快速建立起从中央到地方的“境外就业供求信息库”和“境外就业回国人员信息库”；（3）加大境外就业工作的宣传力度，增加劳动者，尤其是西部偏远地区劳动者对境外就业的认知度。
课题顾问： 张亚力、张峻峰
课题组长： 丁赛尔
课题组成员： 钱晓燕、李天国、李宗泽、
徐 寒、袁一枫 |
