集体协商制度是市场经济环境中劳动力市场主体双方依据国家有关法律规定自主调整劳动关系的一项基本制度，是市场经济国家的通行做法。我国自上世纪九十年代中期开始建立集体协商制度，经过10多年实践与探索，已经取得了很大进展，但也存在不少问题，其中许多问题都与法制建设相对滞后有很大关系。我国集体协商相关法律法规不完善，对集体协商的持续推进和质量提高已经形成“瓶颈”制约，很大程度上影响了集体协商的实际作用和效果。正确把握我国集体协商制度的发展方向，深入研究我国集体协商制度运行中存在的主要问题，探索完善集体协商制度的法制体系，提出有利于改进和规范集体协商制度的立法建议及相关措施，将我国集体协商制度更好地纳入法制化、规范化轨道，对于完善与我国社会主义市场经济体制相适应的劳动关系调整机制，健全企业工资决定、工资增长和支付保障机制，合理调整分配关系，努力提高居民收入占国民收入、劳动报酬占初次分配两个比重，实现居民收入和职工工资水平与国民收入和劳动生产率增长两同步要求，维护劳动关系和谐稳定，加快构建社会主义和谐社会，实现全面小康社会目标，都具有十分重大的意义。
一、我国集体协商制度发展历程及基本情况
在我国计划经济逐步向市场经济转轨初期，部分地区已对集体协商开始探索。如上世纪90年代初，江苏省各级工会就开始普遍推进“双保合同”或“共保合同”---即由企业党组织牵头协调并进行鉴证，企业工会与企业行政进行集体协商，双方就职工保企业生产经营目标的实现和企业保职工利益的落实签订“共保合同”或“双保合同”。到1994年底，全省签订这两类合同的企业数已达1万多家。1993年，我国颁布《工会法》，规定了工会组织在集体协商方面的权利。1995年，我国颁布实施《劳动法》，并配套出台了《集体合同规定》，其中提出，企业职工一方与企业可以就劳动报酬、工作时间、休息休假、劳动安全卫生、保险福利等事项，通过平等协商签订集体合同。以此为标志，我国正式开始试点并依法推行集体协商制度。
我国集体协商的发展历程可大致划分三个阶段：
（一）试点摸索阶段（1995-1999年）
我国《劳动事业发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》曾明确提出，要通过试点，逐步建立以集体协商和集体合同为基本形式的劳动关系主体自主协商机制。非公有制企业和实行现代企业制度的国有企业以及其他具备条件的企业，要通过集体协商签订集体合同确定企业的劳动标准，规范企业经营者和职工的劳动行为。1997年，原国家劳动部发布了《外商投资企业工资集体协商的几点意见》；1998年，全国总工会发布了《工会参加工资集体协商的指导意见》。与此同时，政府有关部门开始选择部分外商投资企业、私营企业以及改组为股份有限责任公司的企业试行集体协商决定工资标准和增资水平的制度，提出要通过试点逐步建立以集体协商和集体合同为基本形式的劳动关系主体自主协商机制。1999年，国有大中型企业在民主决策与民主管理基础上开始探索工资集体协商制度。据《1999年度劳动和社会保障事业发展统计公报》公布的数据，全年各地报送劳动保障部门审核通过的集体合同19.4万份，涉及职工5980万人。
（二）重点实施阶段（2000-2006年）
在“十五”期间，劳动和社会保障事业发展五年计划纲要提出，要进一步完善平等协商机制，规范协商程序和办法，大力推进集体协商和集体合同制度，在外商投资企业、私营企业以及实行现代企业制度试点的国有企业普遍实行集体协商签订集体合同的制度。因工资分配涉及劳动者的切身利益，始终是劳动者最关注的焦点问题，而且在推进集体协商和集体合同制度初期面面俱到地开展集体协商并签订集体合同也有较大难度，所以工资集体协商实际上成为推进集体协商和集体合同制度的切入点或突破口。为此，原劳动和社会保障部2000年颁布的《工资集体协商试行办法》，专门用于指导和规范企业开展工资集体协商。2001年劳动和社会保障部、国家经贸委、中华全国总工会、中国企业联合会/中国企业家协会联合发出《进一步推行平等协商和集体合同制度的通知》，进一步强调了推行平等协商和集体合同制度的重要性，对加大集体合同推进力度创造了有利条件。其中提出，各类企业都应该建立平等协商机制，要规范和完善协商程序，把工资集体协商作为推进平等协商工作的重点，对暂不具备条件签订综合性集体合同的企业，可以就工资分配等问题签订单项集体合同或协议。对于外商投资企业、私营企业、乡镇企业尤其是小企业相对集中的地区，由工会组织代表职工与相应的企业组织代表或企业进行平等协商，签订集体合同。2003年底，劳动和社会保障部在重新修订基础上又颁发了新的《集体合同规定》（于2004年5月1日实施），对集体协商和集体合同制度各方面的内容进行了更为全面系统的规范，明确了集体协商的主体、原则、内容、程序、集体合同的订立、变更、解除和终止以及集体合同审查、争议协调处理等有关内容，集体协商制度初步走上了规范发展的阶段。在这段时期，工资集体协商逐步成为集体协商工作的重点，行业和区域性集体协商也开始进行尝试。劳动保障“十一五”规划也把建立集体协商机制作为工资决定机制的一项重要内容。为全方位推进工资集体协商，进一步扩大集体协商特别是工资集体协商的覆盖面，解决大量中小企业劳动关系不规范，职工工资低和增长缓慢的问题，2006年原劳动和社会保障部、中华全国总工会、中国企业联合会/中国企业家协会联合发布了《关于开展区域性行业性集体协商工作的意见》，开始启动区域性行业性集体协商，并明确提出“要将职工工资水平、工作时间以及与此直接相关的劳动定额、计件单价等劳动标准作为区域性行业性集体协商的重点，通过集体协商妥善处理各方的利益分配关系，推动企业建立正常的工资决定机制”。截至2006年，据劳动保障部门统计，全国经劳动保障部门审核通过的当期有效集体合同达55.46万份，覆盖职工6253万人。
（三）全面推进阶段（自2007年起）
自2007年起，国家劳动关系三方会议明确提出了要在全国范围内启动集体合同覆盖计划。2008年我国正式颁布实施《劳动合同法》，其中设专门章节对集体协商和集体合同制度再次进行法律层面的规范，不仅明确规定企业劳资双方可订立工资调整机制专项集体合同，也明确规定了行业性和区域性集体协商的法律地位。2008年3月，温家宝总理在政府工作报告中首次提出了“推动企业建立工资集体协商制度”的要求，这是将推进集体协商制度工作第一次写入政府工作报告。2010年，人力资源社会保障部、中华全国总工会、中国企业联合会/企业家协会联合下发了《关于深入推进集体合同制度实施彩虹计划的通知》 (人社部发[2010] 32号)，提出了“整体部署，依法推进，因企制宜，分类指导”的总体思路和原则，以及从2010年到2012年，力争用三年时间基本在各类已建工会的企业实行集体合同制度的目标任务。其中，2010年集体合同制度覆盖率达到60%以上；2011年集体合同制度覆盖率达到80%以上。对未建工会的小企业，通过签订区域性、行业性集体合同努力提高覆盖比例。集体协商机制逐步完善，集体合同实效性明显增强。在这一时期，各地加大了集体协商的推进力度，集体协商进入了全面推进阶段。在企业、行业和特定区域层面开展多层次的集体协商特别是工资集体协商已经成为工作重点，我国全面实施集体协商的方向目标也已经十分明确。据《2009年人力资源和社会保障发展统计公报》数据，截至2009年末，经各地人力资源社会保障部门审核备案的当期有效集体合同70.3万份，覆盖职工9400多万人。其中，签订的工资集体协议近30万份，覆盖职工2555.9万人。
总体上，经过近20年的探索，我国逐步探索出一条符合本国特点的集体协商之路，基本形成了有特色的集体协商制度。
二、集体协商对我国经济和社会发展的影响及成效
集体协商是指职工方代表（工会组织）与企业方代表（企业组织）为签订有关劳动标准和劳动条件的集体合同所进行平等对话与磋商的行为。在市场经济条件下，集体协商是劳动力市场主体和劳动关系双方以组织形态开展的平等协商行为，不同于劳动者个体与企业单独协商并签订劳动合同的行为。其中，双方在协商一致基础上签订集体合同是开展集体协商的主要目的；双方在法制框架内开展集体协商则是双方就各种事项达成一致意见并签订集体合同的必要手段，也是履行集体合同具体内容的基本前提。
在我国社会主义市场经济体制下，集体协商是劳动关系调整机制的一项重要内容，在维护工资分配公平正义，劳动关系和谐稳定，促进国民经济和社会发展方面均具有重大意义和实际作用。同时，通过大力开展集体协商，企业的科学、民主管理制度得到了进一步加强，也促进了同行业企业的和谐发展。
（一）集体协商有利于实现工资分配的公平正义
集体协商的主要内容是劳动标准和劳动条件，其中工资福利待遇又是这些内容的核心。集体协商可以将各项劳动标准特别是工资福利水平的个体议价行为提升为劳资双方有组织、有秩序和力量更为均衡的市场议价行为，从而可以弥补个体议价行为自身存在的缺陷，形成更为公正合理的工资决定机制，有利于实现收入分配的公平正义。
在市场经济条件下，劳动者的工资水平由市场机制决定本身具有一些缺陷和风险。从理论上分析，由边际生产率决定和劳动力市场供求关系调节的市场均衡工资率的形成过程，体现了以资本稀缺和资本效率为主导的以物为本的理念，而无法体现以劳动者在一定物质生产基础条件下的合理价值和合理需求为主导的以人为本的理念。这种机制不可能自动地适应特定的社会性质，不可能主动考虑一个国家在特定时期的经济和社会发展目标要求，更不可能自发满足人的全面发展需要。在我国普通劳动力资源仍然供大于求，“资强劳弱”的状态在短期内还不可能扭转的情况下，只有劳动者的个体议价行为，缺少劳动者的集体协商行为，完全由劳动力市场供求关系调节的劳动力价格不可避免地要低于现有经济和社会发展水平下的劳动力合理价值，使劳动者创造的财富与其所应分享到的财富形成背离状态，从而损害劳动者合理获得劳动报酬的权益，压低劳动者及其家庭成员的生活质量，抑制劳动者能力素质的提升，甚至危及劳动力资源正常的再生产过程。因此，实行集体协商，有利于校正劳动力市场主体双方的力量均衡状态，使广大职工能够以集体议价方式，依照法律规定和市场法则参与到劳动报酬及相关劳动条件的民主决定过程之中，改变企业单方面确定劳动者工资福利待遇及其他劳动条件的不合理状态，使这一决定过程既适应企业生产率条件，又适应劳动者的正常生存和发展需求，为实现收入分配的公平正义创造有利条件。据对辽宁省沈阳等部分城市的调查分析，在没有开展企业协商前，企业一般是2—3年才会考虑给职工增加工资，在实行了集体协商后一般每年都会给职工增加一次工资。在同行业企业中，集体协商和集体合同搞得好的企业，职工工资一般要比其他企业高20%左右。课题组在山东调研时了解到，近5年是山东省集体协商和集体合同制度推进最快的时期，也是企业职工工资水平增长最快的时期。2004年山东省企业在岗职工平均工资15512元，2009年增长为27898元，年均增长15.8%。集体协商对促进实现体面劳动和公平分配发挥了积极促进作用。
（二）集体协商有利于全面维护劳动关系和谐稳定
首先，建立集体协商和集体合同制度可以更有效地贯彻劳动法律法规。进行集体协商并签订集体合同是职工（工会组织）和企业（企业组织）作为劳动力市场主体双方法律地位及其权利和义务关系的具体体现。劳动关系双方依法自主开展集体协商，在国家规定的各项劳动标准之上取得共识，签订并实施集体合同，不仅是学习领会劳动法律、法规和政策的过程，而且是贯彻落实法律、法规和政策具体要求、具体内容的过程。集体协商有助于劳动关系双方按照法律提供的通道与平台加强沟通、达成共识，集体合同能够通过法律保护形式对劳动关系双方形成较强的相互制约关系，能够覆盖的企业和劳动者范围又比较广泛，这就有利于国家的劳动法律、法规和政策得到更全面更有效的贯彻实施，从而在很大程度上有效预防并纠正有法不依和违法难究的问题。
其次，建立集体协商和集体合同制度可以更有效地落实国家、地方和行业组织制订的各项劳动标准。集体协商和集体合同能够集中体现劳动关系双方的利益诉求，特别是劳动者群体的利益诉求，并将这些利益关系在具体范围内通过平等协商加以妥善处理并以合约形式确定。在国家劳动法律法规及其规定的各项劳动标准基础上，职工代表（工会组织）与企业代表（企业组织）通过集体协商，签订集体合同，可以根据不同企业、行业和区域的具体情况，有针对性地对一定范围内企业应执行、可执行的各项劳动标准进行细化或提高，并对执行各项具体劳动标准的有效期限进行明确规定，从而使各项劳动标准在微观层面得到具体执行。
第三，建立集体协商和集体合同制度可以将劳动关系双方的市场博弈行为提升为有组织、有秩序和力量更为均衡的市场博弈行为，从而形成更为公正合理的劳动报酬决定机制和增长机制，为劳动者提供体面劳动条件，实现劳动者工资收入合理有序增长，促进解决我国目前存在的普通职工劳动报酬偏低且难以正常增长的突出矛盾。
第四，集体协商向企业劳资双方提供了一个长期有效地进行沟通对话的渠道和平台，双方可以充分利用它来协商解决相互关注和遇到的各种问题，避免此类问题逐步加深和恶化，甚至诱发各类过激行为。建立集体协商和集体合同制度可以更好地指导、监督企业与劳动者个人签订更为规范的劳动合同；可以在企业有条件的情况下为职工提供比法定劳动标准更高的工资福利待遇，以及更好的劳动保护条件；还可以在企业面临一时困难的情况下，通过协商减轻企业负担，赢得度过难关的机会；可以使双方通过劳动关系的自我协调，相应减轻对劳动关系外部协调的过度依赖，从而减少劳动纠纷发生。
从各地区实施集体协商的效果看，凡是能够积极推动、工作到位、规范开展、持续运行的地区，都较好地发挥了保障劳动者合法权益、促进劳动报酬提高和劳动条件改善、维护劳动关系和谐稳定的实际作用。据江苏省近期对11143户企业的调查结果显示，通过集体协商，劳动关系和谐程度明显提高的企业有10008家，占89.5%，对全省5284名企业高管的调查结果显示，98%的人认为开展集体协商对企业发展有促进作用，94.91%的人认为对加强职工队伍建设有激励作用。据天津市总工会的调查，有72%的职工认为，通过集体合同，职工在劳动标准和涉及切身利益问题上有了发言权，有78.5%的职工认为通过集体合同，工资待遇得到了保障。据对沈阳市等部分城市的调查分析，集体协商不仅保证了企业职工工资每年都能有所增长，也使劳动争议案件比未开展集体协商之前有了明显减少。
（三）集体协商有利于促进国民经济和社会健康发展
在经济发展领域，集体协商有利于转变经济增长方式，促进我国国民经济持续、快速、健康发展。近一段时期，我国国民经济持续较快发展，主要是依靠不断高涨的投资和出口需求的拉动，相对而言，国内需求特别是国内居民消费需求对经济增长的拉动作用则明显落后。现在看来，国际金融危机后，世界经济增长持续低迷，贸易保护主义重新抬头，我国原有的经济增长模式因受外界因素影响已经暴露出动力不足和难以持续的问题。由于我国居民收入在国民收入中的比重过低，且近几年仍在持续降低；劳动者报酬在初次分配中的比例也明显偏低，导致初次分配失衡严重，再分配手段难以有效调节，从而严重限制了劳动者及城乡居民的可支配收入水平和正常消费能力，加剧了生产能力过剩与消费需求不足的矛盾。因此，实行集体协商，有利于不断促进劳动者及城乡居民的消费需求，合理调整收入分配格局，逐步转变我国原有的经济增长方式，使拉动经济增长的“三驾马车”能够协调共进，实现国民经济可持续发展。与此同时，集体协商通过促进财富创造与财富分享的均衡，一方面促进各行业企业对各自产品和劳务的相互需求，另一方面可以促进广大劳动者对各自创造财富和提供劳务的相互需求，从而为各类企业开拓出更为宽广的市场空间，为整个社会创造出更多的就业机会，并有效提高劳动者的就业水平和就业质量。
在社会发展领域，集体协商有利于促进社会的和谐与进步，使广大劳动者合理分享经济和社会发展成果，实现全面建立小康社会目标。根据其他国家发展历程的经验教训，在成为中等收入国家后，分配差距迅速拉大，社会矛盾不断加剧，经济发展难以持续，从而陷入“中等收入陷阱”难以自拔。我国人均GDP已达3600美元，进入中等发达国家后，不但经济结构转型矛盾加剧，分配差距也在不断拉大，一些社会问题更加凸显出来，有些矛盾还集中暴发，给社会安定带来极大危害。在这一时期，大力推进集体协商，畅通社会对话渠道，有效预防劳动争议和劳动纠纷，形成劳动关系双方互利共赢的格局，保持劳动关系的和谐稳定，巩固劳动者应有的政治和经济地位，对我国全面建设小康社会目标、构建和谐社会不仅具有重大意义，而且可以打下坚实的经济和社会基础。
（四）集体协商有利于企业提高科学和民主管理水平，促进同行业企业的和谐发展
工资集体协商可以促进企业不断提高科学和民主管理工作水平。依照法律法规规定，工资集体合同的签订，须履行“集体协商一致、提交职代会或职工大会审议通过和向全体职工公示”三个必备程序。集体协商过程，促进了行业工会与行业协会或行业内各企业业主之间的沟通，协商双方代表的产生加强了职代会的权力，公开公示赋予了全体职工代表参与权、知情权、决定权的落实，从而促进了企业民主管理建设。比如，江苏长博集团有限公司在协商过程中，坚持企务公开，充分尊重协商代表的知情权，把公司营业收入、成本、利润、职工收入等在内的基本情况及公司经营中的困难和面临的挑战向职工代表通报和说明。江苏长江机械集团有限公司将劳动定额、计件单价及各项工资分配方案纳入协商过程，认真测算，反复协商确定，实现了协商过程和结果的科学合理与公平，也得到了各方认可。无锡市通过开展行业工资集体协商，加快了行业职代会制度建设，促进了“董事会与工会联席会议”建制步伐，深化了“劳动者权益公开制度”和 “职工代表巡视评估”制度的完善规范。
集体协商不仅有利于劳动者，有利于企业发展，也有利于全行业的良性运行和发展。比如，无锡市通过开展行业工资集体协商较好地解决了同行业企业之间劳动力无序竞争的局面，进一步优化了企业发展环境。宜兴市电缆行业在开展行业工资集体协商前，许多企业为了自身利益，不重视职工技术素质的培训，采用挖、诱、哄的手段，将技术好、肯干活的职工，挖到自己企业来，挖来挖去，不仅使行业劳动用工混乱，而且使一批职工的权益受到严重侵犯，甚至严重影响了企业发展。通过行业协会与行业工会开展集体协商，规定了行业内各企业最低工资标准、工时工价、劳动定额、加班工资标准、社会保险缴纳、职工培训、福利和竞业等硬性要求，杜绝了行业内企业间劳动用工无序竞争的情况。行业工资集体协商还可有效引导行业内企业与企业之间同步构建和发展和谐的劳资关系，促进了和谐社会建设。
三、目前我国集体协商制度存在的主要问题及原因分析
（一）我国集体协商制度中存在的主要问题
1、集体协商和集体合同覆盖面偏窄，发展不均衡
据全国总工会统计，截止2009年9月，全国签订集体合同覆盖企业达211.2万个。据国家工商行政管理总局统计，截至2009年3月底，全国实有企业971.77万户。结合这两方面数据计算，我国2009年集体协商和集体合同的企业覆盖面约为21.7%。据人力资源和社会保障部数据，至2009年末，全国集体合同覆盖职工9400多万人。如果按照全国大约4.5亿职工计算，我国2009年集体协商和集体合同的职工人数覆盖面约为20.9%；即使按照2009年底全国2.26亿工会会员人数计算，2009年集体协商和集体合同的职工人数覆盖面也只有41.6%。可以说，我国大多数企业和职工还没有开展集体协商或签订集体合同，或者还没有被某种形式的集体协商和集体合同所覆盖。特别是，我国目前有2.3亿农民工，有1000多万劳务派遣职工，还有数以亿计的乡镇企业职工，这些职工中的大多数都还没有被集体协商和集体合同所覆盖。
我国集体协商开展情况很不均衡，沿海发达地区要明显好于中西部不发达地区；中心城市要明显好于一般城市特别是乡镇；工业企业要明显好于其他行业企业；国有和集体企业要明显好于外商投资企业、港澳台企业、私营企业；大企业要明显好于中小企业。这种情况与提高职工工资水平和改善劳动条件的客观需要在很大程度上不相符合。也就是说，目前在劳动关系双方利益差异大，劳动关系复杂，存在相互对立情绪，劳动纠纷和争议较多，职工合法权益往往得不到维护的领域，在迫切需要开展集体协商的地区、行业、企业和职工群体方面，集体协商和集体合同制度建设反而薄弱，进展相对迟缓，甚至多数还没有开展起来。
2、集体协商层次较低，区域性和行业性协商较弱
我国集体协商目前多数是在企业层次上开展。相对而言，我国区域性和行业性集体协商起步较晚，协商范围有限，协商能力较弱，还没有形成较为规范的多层次集体协商格局。
企业层面的集体协商和集体合同虽然具有灵活性和适应性较强的优点，但根据我国劳动关系目前状况，集体协商和集体合同过于集中于企业层面，缺乏较为合理的层次结构，则不利于大力推进非公有制企业的集体协商和集体合同制度建设。我国99%以上的企业是中小型企业，其中大多数是民营企业，对于这些企业，劳动者不易组建工会组织，企业或投资方轻易占居强势地位，企业不愿协商，职工不敢协商。即使进行协商，签订集体合同，其程序和内容规定也难以规范，合同的约束力也不高，每一项合同的覆盖面都很小，政府部门难以具体指导与协调，并切实监管到位。这几年，虽然全国各地区都重点加大了推行行业性、区域性工资集体协商的工作力度，但是要将无处不在、数量极为庞大的小企业通过正常渠道集中纳入行业或区域工资集体协商范围，并且让这些各自情况千差万别的小企业认可行业、区域协商签订的集体合同，还存在很大难度。
3、集体协商质量不高，效果有限
有的企业开展协商只是走了一遍过场，自身缺少内在动力，只是把签订集体合同或专项协议当作政府部门和上级工会组织布置的任务应付过去。政府和上级工会抓得紧就谈，抓得不紧就不谈。一些企业根本不经过集体协商程序，就将集体合同或专项协议一签了之，结果很多企业的集体合同或专项协议内容空泛，习惯于照抄照搬现有法律法规条文，原则性条款多，实质内容少，特别是涉及职工切身利益的条款少，尤其缺少明确的工资水平、工资增长目标、计件单价、劳动定额等重要内容。这样签订的协议操作性较差，实际用途有限，被职工认为可有可无。
据辽宁省工会组织，省内在集体协商运行当中存在“三重三轻”问题，即重数量轻质量、重合同轻协商、重签订轻履行。从调研组在沈阳与10家企业的管理人员、工会干部和职工座谈时了解到，多数企业签订的只是格式合同，其中有4家企业的集体合同中竟然没有职工工资增长条款，有的企业即使规定了相应条款，也比较原则，只是某种意向性规定。有一家企业的集体合同中规定，企业利润年增长30%以上，职工工资可以增长10%以上，不但企业利润和工资关系明显不合理，而且如果企业利润增长达不到30%的高速度，职工工资能否增长就不能而知了。难怪座谈会上有一些人表示，集体合同在本企业的实际用途并不大，现在还没有发现有集体合同和没有集体合同的区别，实际上近几年职工工资福利水平比集体合同中的规定一般还要高一些，增长还快一些。出现这种怪现象，足以说明部分企业的集体协商还不规范，还难以产生应有的效果。
4、双方谈不成难以妥善解决
在开展协商过程中，如果任何一方采取拒绝、回避或拖延态度，坚持自己观点、要求且互不让步，都会使协商难以正常启动或中途陷入僵局，而且过去积累的矛盾和问题越多，双方讨价还价越是激烈，可能产生的僵局就会越多，由此引发的工人怠工、停工事件就难以避免，企业选择关闭工厂和辞退职工也不是没有可能。今年在南海本田、北京现代和大连开发区等企业中出现的一系列因增加工资问题引发争议所导致的集体停工事件就印证了这种情况。开展集体协商的初衷本来是在平等地位上以和谐方式达成共识、解决问题并签订协议，如果反而演化为激烈冲突，这是谁也不愿意见到的，而且对谁都没有好处。但是，一旦出现了这种情况，人们却突然发现缺少了能够及时稳妥处理这类争议的有效手段。
（二）原因分析
1、我国集体协商立法相对滞后，一些法律法规还不完善
我国《劳动法》、《劳动合同法》、《工会法》等有关法律，以及现行《集体合同规定》、《工资集体协商试行办法》等部颁规章，多数地区人民代表大会制订的相关法规和政府发布的有关文件中，对企业开展集体协商或工资集体协商尚未有强制性规定。比如：《劳动法》第三十三条只是规定了“企业职工一方与企业可以就劳动报酬、工作时间、休息休假、劳动安全卫生、保险福利等事项，签订集体合同。”《劳动合同法》第五十一条也只是规定“企业职工一方与用人单位通过平等协商，可以就劳动报酬、工作时间、休息休假、劳动安全卫生、保险福利等事项订立集体合同。”《工会法》在第二十条规定：“工会代表职工与企业以及实行企业化管理的事业单位进行平等协商，签订集体合同。”在第五十三条中又规定：无正当理由拒绝进行平等协商的，由县级以上人民政府责令改正，依法处理。虽然这其中含有资方不得轻易拒绝劳方集体协商要求的明确态度，出现这种情况可由行政部门责令改正，依法处理，但对正当理由或不正当理由是什么并没有说明，比如企业经营困难、前期投入过大资金周转不开等是不是正当理由，并没有界定，恐怕也难以界定明确。2004年重新修订实施的《集体合同规定》第三十二条也规定：“集体协商任何一方均可就签订集体合同或专项集体合同以及相关事宜，以书面形式向对方提出进行集体协商的要求。一方提出进行集体协商要求的，另一方应当在收到集体协商要求之日起20日内以书面形式给以回应，无正当理由不得拒绝进行集体协商。”但其中第五十六条只是规定：“用人单位无正当理由拒绝工会或职工代表提出的集体协商要求的，按照《工会法》及有关法律、法规的规定处理。”但《工会法》在第五十三条规定，无正当理由拒绝进行平等协商的情形，由县级以上人民政府责令改正，依法处理。可以发现，这些规定之间确实存在一些矛盾，对于逃避和拒绝集体协商的行为，《工会法》提出由县级以上政府处理，《集体合同规定》提出按《工会法》处理，双方规定均有推托之嫌，并不能解决集体协商的正常启动问题，也不能真正强化劳资双方在开展集体协商方面权利、义务和责任关系。因此，在我国，集体协商尚未成为劳资双方在一定条件下必须开展的法定义务。
我国个别地区集体协商法规也曾经进行过强化集体协商责任的尝试。比如，《河北省集体协商条例》第三十三条规定，无正当理由拒绝对方签约要求或者故意拖延平等协商的，由劳动和社会保障行政部门责令限期改正或者依法给予处罚，但怎么处罚没有说明。《江苏省集体合同条例》第九条规定：“用人单位与职工方均有权提出平等协商的要求。协商的要求应当以书面形式提出。一方提出协商要求，另一方应当在收到要求之日起二十日内以书面形式予以答复，不得拒绝或者拖延。”针对可能出现的一方拒绝或者拖延答复另一方平等协商要求的行为，该《条例》第三十八条又明确规定：由劳动保障行政部门责令其在十五日内改正，对逾期不改的，由劳动保障行政部门处以三千元以上三万元以下罚款，并可以对法定代表人或者主要负责人以及其他直接责任人员处以五百元以上二千元以下罚款。该《条例》虽然规定了违反集体协商方面的法律责任，并规定劳动保障行政机关可以对违法的单位及主要责任人和相关人员予以罚款等行政处罚，但据省内人士介绍，由于缺乏上位法的支撑和执法部门担心地方政府领导不理解、不支持，本省在实际执行中一起罚款案例也没有发生过，主要是心里没底，不敢罚。
实际上，目前企业方拒绝或回避集体协商最多就是“得罪”于职工、工会或政府，却并不担心因此承担相应的法律责任。正是由于缺少上位法的必要支撑，在地方人大进行集体协商立法和政府出台相关法规、政策时，对一些想要规范的内容和采取的措施找不到足够的依据。比如，《河北省企业职工工资集体协商条例》第三十条规定，用人单位无正当理由拒绝工会或者职工代表提出的职工工资集体协商要求的，按照《劳动合同法》、《工会法》及有关法律、法规的规定处理。实际上，一些地方也知道这些法律中缺少必要的强制性规定，但为了服从上位法，也只好这样写。有些地方党委和政府对推进集体协商虽然决心很大，要求很高，但这些只表现在领导讲话和相关关文件中，由于法律规定偏软，且责任不明或处罚不力，集体协商的推进工作仍然遇到不少阻力，还要靠工会组织、政府部门对企业做大量的说服动员工作。在课题调研中，一些企业工会人士反映，对资方不回应协商要约，或即使应约，但不同意劳方低线要求且久拖不决的，劳方没有手段，法律法规也没有相应的制约、处罚措施。
此外，由于上述相关法律对集体协商的规定过于原则，过于笼统，真正能够对其进行具体规范和指导的目前还只是部颁规章和地方法规，甚至是党委和政府的相关文件，不仅法律层次低，缺乏必要的权威性，而且内容比较散乱，也存在不少空白，特别是对集体协商的正常启动、行业性区域性集体协商的具体方式、劳务派遣企业及派遣员工的集体协商方式、相关法律责任和某些争议处理方面存在不少空白。
2、工会体制存在缺陷，职工代表不敢谈、不会谈仍然普遍
目前，我国集体协商主要是在企业内部开展，由企业工会与行政方直接进行协商。企业工会本身势单力薄，职工方协商代表或是处境尴尬，或是对个人前途顾虑重重。职工方协商代表有的是企业的工会主席，有的是工会委员，还有的是职工直接推举的代表。国有企业的工会主席一般是企业领导班子成员，按规定享受副总经理级待遇，要在集体协商过程中与平时常在一起开会的同事们面对面地“讨价还价”总是感到很尴尬。有的工会主席是企业领导推荐的，习惯于把自己视作企业主要领导的助手，有的还另外兼任企业行政职务，这些代表即使坐到企业行政方的对面，也很难明确角色，划清界限，站稳立场，全身心地投入协商过程，认真履行代表职责。虽然国家相关法律法规对职工方代表在履行协商职责和任职期间规定了相应保护措施，但是这些代表毕竟是企业内部职工，且任期有限，一旦任期结束，一般还要在企业继续工作，很难保证自己不会因当初为职工争取正当权益而受到不公正待遇，甚至打击报复，而一些保护措施只能保护一时，却并不能保护未来。这是不少协商代表一直担忧的，也是“职工不敢谈”的一个重要原因。
工会和职工协商代表能否真正代表职工利益，是否具备集体协商的能力，能否担负相应的责任，是顺利开展集体协商并使之达到理想效果的关键因素。据课题调研组在与沈阳市10家企业座谈中了解到，其中有4家企业的工会主席分别是企业的副总经理、行政主任、财务经理、综合管理部总监，这些人明显是企业行政管理人员，却又兼任企业工会主席，担任集体协商的首席代表，以这种双重身份是不可能真正代表职工利益的，也不可能做好集体协商工作。有不少人直接向课题组反映，现在很多企业的工会干部和职工还是怕得罪“老板”， 尤其一些工会干部存在“拿老板工资、看脸色行事”的心态，不敢真谈。在很多企业，特别是一些规模较小的企业，从事工会工作的人员是从企业管理岗位上淘汰下来或是从工人岗位直接选拔的，在能力素质上与企业行政方人员有一定差距，不熟悉相关法律、法规和政策，不了解企业情况，不能掌握分析问题的方法，抓不住协商要点，在集体协商时很容易落于下风。
在开展了集体协商的企业，最初的推动力往往是当地政府和上级工会组织，而不是本企业的工会组织。也就是说，如果缺少了当地政府和上级工会给企业工会和职工代表撑腰，很多企业工会或职工代表是不敢主动提出集体协商要求的。在没有建立工会组织的企业，职工处于分散游离状态，为保住各自的工作岗位，更难主动向企业方提出协商要求。特别是在众多小企业，不仅职工人数很少，而且职工流动率极高，根本不可能在企业内部建立职工自己的工会组织，更不敢奢望提出集体协商建议。课题组在对江苏、辽宁省的调研中，政府、工会和企业不少人反映，现在很多企业的工会干部和职工还是怕得罪“老板”，不敢谈或不敢真谈。据无锡市总工会进行的工资集体协商问卷调查，回答问卷的职工“希望工会代表要敢于代表职工与企业行政方协商”的占职工总样本的74.7%，这说明职工并不满意当前工会代表的谈判，也说明工会代表职工与企业行政协商的能力较弱，不敢谈的情况比较突出。
在我国，企业层次的集体协商只是企业工会或职工代表与企业行政方的协商，这种体制确实难以提高企业层次集体协商的质量。在个别企业，特别是规模大、管理相对规范的企业，工会和职工代表虽然也有合适人选，且作风正、能力强，敢于依法与企业行政方规范开展集体协商，而且取得了较好效果，但这样的企业毕竟是少数，多数企业由于上述各种原因很难达到这样的程度。其实，根据国外经验，企业层次集体协商并不一定都由企业内部工会或职工代表与企业行政方进行协商。我国应该探索改革现有工会体制，允许企业职工加入地方或行业工会，或委托地方或行业工会与企业行政方开展企业层次的集体协商。
很多工会或职工方协商代表的能力素质还不能适应集体协商的要求，对职工工资增长、劳动条件改善等合理要求胸中无数、心里没底。部分职工方协商代表在协商过程中甚至提不出明确的工资增长目标要求，有的虽然提出来了，却又拿不出充分的理由和依据说服对方，而对于企业方的还价，也找不到充分的理由和依据进行反驳，结果最初的要求被企业方一压再压，无法实现职工工资合理增长的目标。比如，有的企业签订的工资协议中竟没有明确的年度工资增长目标，只有企业同意企业在经济效益增长的前提下安排职工工资增长的模糊语句，或者只规定了一个职工工资每年低于企业效益增长的所谓基本原则；有的企业规定某个年度工资增长5%左右，而同时又设定了一个企业利润必须达到年增长10%以上的不合理前提。职工最关心的工资待遇尚且如此，再提出其他劳动标准及劳动条件要求就更不“靠谱”了。
此外，由于历史原因，我国行业工会偏少且力量相对较弱，也对大量中小企业参与行业集体协商形成阻碍。目前，行业集体协商都在县以下区域，但这些地区行业工会组织还比较少，很难覆盖到现有各个行业。课题组在无锡了解到，该市行业工会组织的组建与推进行业工资集体协商的要求差距较大。
3、企业方不愿谈的态度明显，雇主组织建设明显滞后
根据课题组在各地调研掌握的情况，在各地开展集体协商过程中，企业方仍普遍缺乏主动性，一般都需要依靠政府部门的推动和督促，以及工会组织提要求、做工作。特别是有的外商投资企业（如：沃尔玛、肯德基、部分台资和日资、韩资企业），如果当初不是工会组织和政府部门千方百计主动做工作，这些企业甚至连工会都不愿意建，更难以顺利开展工资集体协商。从全国情况看，目前大部分中小企业仍然没有建立工会组织，没有开展集体协商；既使在建立了工会的企业中，集体协商的整体覆盖面仍然偏窄，各地区进展情况也很不均衡。课题组在辽宁省调研发现，沈阳和辽阳等市集体协商在工会建制企业的覆盖率都在90%左右，但也有部分市的推进工作比较迟缓，覆盖面还不理想。从企业类型上看，国有企业和外商投资企业的集体协商的推进工作要好于民营企业，大企业要好于中小企业，但部分中小企业协商难、签约难、履行难的问题仍然比较突出。有些地区为加快推进工作，只好采用一些措施进行诱导，如沈阳和辽阳都规定，企业不开展集体协商，在效益增长情况下也不给职工加工资，企业有拖欠工资等行为，其经营者就不能被授予各种先进荣誉称号，不能担当人大代表或政协委员，对企业及其负责人都不能评先评优。但是，这些措施对于推进集体协商而言仍只是一些软约束。
最近沈阳肯德基签订集体合同曲折过程也曾引起全国广泛关注。为了督促这家企业开展集体协商签订集体合同，自2009年12月到2010年3月，沈阳市总工会领导及服务业工会领导先后7次对其做动员说服工作，在3月底由沈阳市总工会向企业送交《律师函》，敦促开展集体协商，甚至在6月份，沈阳市委常委、市总工会主席还要亲自出面与企业总经理等行政代表商谈开展集体协商事宜，并再次表明沈阳市工会对实现劳动者体面劳动、维护职工合法权益方面坚定立场。从开始做工作到企业最终同意通过集体协商并签订集体合同，前后竟花费半年多时间，足见目前剩下的未开展集体协商的企业大多是“难啃的骨头”。
缺少有代表性的雇主组织已经成为各地区有效开展区域性行业性集体协商的“瓶颈”。目前，小企业和商户都很分散，同行之间相互竞争也很厉害，尤其在镇、村、社区缺少开展集体协商需要的并具有可靠代表性的雇主组织。在这种情况下，集体协商难以正常开展，既使勉强开展，既谈不好，协议的实效性也较差。沈阳市总工会曾举过一个案例，以前曾签订的一个集体协议覆盖了100多户不同行业的企业，甚至包括3—5个人的企业也加入集体协商，结果集体协议的实效性和可行性都不理想。无锡市人力资源社会保障部门也反映，该市目前大概有4000多个细分行业，而相应的行业组织却只有20多个，制约了行业性集体协商的正常开展及实际效果。首先，如果按照大致粗分的行业建立相应的行业组织并开展工资协商，则可能因行业情况差别较大而不易使双方达成共识。其次，按现行体制，每个企业都是独立法人，每个企业都要授权给相应的行业或区域代表组织，才能由对方代理协商，并认可协议结果，但在企业不主动授权的情况下，又怎么能让企业认可相关协商结果。第三，无论是行业或区域协商的结果，覆盖范围一般比较大，内部企业的差别也比较大，各方目标不易确定，各方共识不易达成，最终协议的适用性和有效性也会承受更为严峻的考验。
4、劳资双方地位不平等，信息不对称
目前，在我国集体协商中，劳资双方主体存在理论、法律上的平等而实际上还不平等问题。国家法律、法规和政策文件都强调了协商双方的平等地位，如规定了协商双方代表人数对等的原则，工会或职工代表有获取企业相关资料和信息的权利等，但代表人数上的对等不等于实际控制权力的对等，企业方或资方还是牢固地控制着集体协商的进程和企业内部信息，在很大程度上控制了集体协商的实际效果。一些地方政府部门和工会组织表示，在“强资本、弱劳动”的格局下，目前集体协商的主动权在资方，工会或职工协商代表的协商权显得十分有限，通常只有知情权、参与权，没有争取权，更没有决定权，由于劳资双方信息不对称，知情权也要大打折扣。国有企业的权属虽然归全民所有，但国有企业的职工对企业利润并没有直接参与支配的权利，何况非公有制企业。无论是国有企业或非公有制企业，职工协商代表（包括工会主席）的博弈力量均相对微弱。所以，协商双方代表的权力不平等是不争的事实。
5、部分地方政府、企业和职工对集体协商的认识程度还不高
我国多数地方政府已经将推进集体协商工作提到加强民生建设的高度，纳入地方发展和工作规划当中，部分地方政府还明确了具体工作目标，建立了考核责任制，纳入了政绩考核内容。但也有一些地方政府领导还没有摆正促进经济发展与推进集体协商的关系，仍抱着“GDP至上”、“经济增长压倒一切”的观念，将促进地方经济发展与推进集体协商对立起来，对招商引资热情高涨，对推进集体协商兴趣不大，甚至认为推进集体协商工作会鼓动职工闹事，恶化本地招商引资环境，干扰经济建设，对本地经济发展和企业经营产生不利影响，因此担心影响到个人政绩与前途。
从企业追求利润最大化的角度出发，企业自然不愿意开展集体协商。这是由企业自身性质决定的。职工工资福利及其它劳动条件方面的支出都属于人工成本，是企业全部成本费用的构成项目，其增减程度对企业利润有很大影响。加之我国普通劳动力资源供大于求的现状不改变，资方的强势地位也很难改变，职工处于相对弱势地位，企业更易选择“拒而不谈”、“避而不谈”。另一方面，我国很多企业还没有认识或感受到，虽然集体协商可以促进职工劳动报酬的增加和劳动条件的改善，可能引起经营成本上升，但如果从长计议，职工得到合理的劳动收入会大大激发工作积极性、主动性和创造性，为企业创造更多的利润和财富，促进企业走上良性发展道路。还有企业简单地认为集体协商只是工人涨工资，其实，集体协商不仅是劳资双方根据企业的实际运营状况共同决定劳动报酬和劳动条件的方式，也是劳资双方正常沟通和共同解决劳动关系和经营管理难题的一个正常渠道和有效平台，劳动报酬和劳动条件既可以在一定条件下谈涨，也可以在企业遇到特殊困难的情况下经双方协商保持稳定甚至适度降低。实践也证明了，集体协商还可以减少集体劳动争议和个体劳动争议的发生。在集体协商开展较好的地区和企业，劳动争议发生率都有明显下降。相反，经常发生劳资纠纷却往往是由未开展或未正常开展集体协商造成的。因此，企业应该认识到，规范开展集体协商是劳资双方走向“双赢”的正确道路。
有些企业职工也缺乏对集体协商的正确认识，只满足于为自己争取“打工权”，却不积极组织起来，争取自己的合法权益，通过开展集体协商为自己提高劳动待遇和劳动条件。一些企业职工包括工会干部对相关法律法规及国家政策还不熟悉，虽然也想努力争取提高劳动待遇和劳动条件，但却没有选择依法开展集体协商这条路径，而是直接选择了怠工、停工或聚众对抗等过激行为，促使双方矛盾逐步积累，并最终以激化方式表现出来，反而不利于双方矛盾和纠纷得到事先预防和及时化解。近期在广东、山东、大连等部分地区发生的企业职工因加薪问题激化所引发的停工事件，其中也暴露出部分企业职工没有坚定选择集体协商的方式。
6、相关理论研究与基础管理标准缺失
在企业职工工资收入如何实现合理增长与公平方面，目前还存在许多理论问题有待突破。比如，针对不同类型和处于不同发展状况的企业，协商双方应如何考虑和权衡各种影响因素确定职工工资收入增长幅度还缺少必要的理论支撑和操作方法。据泰州市总工会张主席反映，“什么情况下应提高工资？企业效益不好或无利润的情况下，到底能不能提高工资？”这些理念或理论上的问题亟待突破。还有，低工资行业工资涨不上去的问题如何解决？
关于收入分配和工资集体协商的一些基础标准也明显缺失。一是关于企业工资增长的幅度问题。工会方有关人员提出，企业工资增长幅度，到底是跟企业效益挂钩，还是跟CPI挂钩？企业工资增长占利润的比例究竟应为多少？应否有一个企业工资增长与CPI、企业效益增长、地区工资指导线、行业工资指导价位、企业规模等因素之间的函数关系（公式），可否用不同的系数把各个变量与工资增长的关系建立起来。二是企业工资总额和工资增长的比例问题。如泰州市人力资源和社会保障局朱副局长提出，企业工资总额在销售收入的比重应为多少？应参考国外和国内同行业实际水平确定一个标准，否则就没有分配比例。只有确定这一比例后，才能确定管理层、职工层占多少，否则谈判都不利于一线职工，他们都是最低工资加加班工资。三是目前企业高层、中层、管理层与职工的合理分配比例并不明确。四是很多企业缺少与工资分配相关的劳动定额标准，即使有也不合理或长期不调整，行业劳动定额标准则更少。一些企业的工会代表反映，不少企业实行计件工资，但由于缺乏较权威的定员定额标准，集体协商缺乏足够的依据。
四、对改进完善我国集体协商及法制建设的若干建议
当前，随着国际金融危机的影响逐渐消退，我国经济回升向好的基础趋于稳固，劳动关系总体保持和谐稳定的局面。但是，在我国加快转变经济发展方式、更加注重民生建设、努力提高收入分配“两个比重”的大背景下，广大职工要求提高工资收入水平、实现同工同酬、改善劳动条件等诉求明显增强，争取和维护劳动权益的意识明显提高，由此可能引发的与企业方的矛盾、问题更加突出，有时甚至会产生过激行为。因此，我国应加紧完善新时期集体协商制度，特别要加强集体协商法制建设，只有将新形势下劳动关系方面出现的各种矛盾和问题尽可能纳入集体协商这一法制化、规范化轨道，加强劳动关系双方的对话、沟通机制，发挥政府部门及协商劳动关系三方的积极协调作用，才能长久维护劳动关系和社会秩序的和谐稳定，实现职工得实惠、企业得效益、经济得发展、社会得稳定的共进局面。
为此，在改进完善集体协商和集体合同制度过程中，要注意重点把握好四个关系：一是劳动关系双方在集体协商方面的权利与义务对等关系；二是国家和政府相关法律法规的强制性与灵活性的关系；三是劳动关系双方自主协商与发挥协调劳动关系三方机制的关系；四是扩大集体协商覆盖面与提高集体合同质量的关系。
（一）创新我国集体协商立法的新思路
市场经济国家在国家层面规范劳动关系的基本法律一般有两类，一类是劳资关系法，另一类是基本劳动标准法。劳动关系法（包括工会法）主要是规范作为劳动力市场主体的劳资双方的权利义务关系及组织行为准则；基本劳动标准法主要是明确各类法定劳动标准，规范执行各类劳动标准的行为准则。
我国现有的《工会法》是国家专门规范工会组织的权利义务和行为准则的法律，只相当于劳动关系法中的部分内容；《劳动法》和《劳动合同法》是综合性的，内容中既包括劳资关系方面的内容，也包括了基本劳动标准方面的内容。可以说，我国目前还没有全面规范劳资关系的法律，也没有专门规范集体协商或工资集体协商的专项法律。《集体合同规定》、《工资集体协商试行办法》都只是部颁规章，虽然专门规范了集体协商和工资集体协商行为，但法律层次低，权威性不高，系统性也不够，有的至今还是试行办法，已难以适应推进和规范集体协商工作的新需要。除此之外，据不完全统计，我国已有23个省(自治区、直辖市)人大制定了在本区域内规范实施集体协商或工资集体协商的地方性法规。近期部分地区及中心城市也相继开展工资集体协商地方立法工作。这些地方法规都以国家相关法律及部颁规章为依据和蓝本，为了适应各地区的具体情况和工作思路，在一些具体内容的规定上有所增加或删减，个别地区在国家规定的基础上另有创新，但多数地区还是比较保守，未越“雷池”一步。比如，多数地区对开展集体协商的规定仍是“可以”这类选择性行为，只有江苏省、上海市等少数地区要求在一方提出要求后另一方无正当理由不得拒绝。在出现拒绝集体协商行为时，江苏省和上海市的规定又是互不相同，江苏省规定了可以罚款，而上海市只规定了由劳动保障行政部门应当责令其改正。
为适应多层次集体协商加快推进的新形势和新需要，我国应当从集体合同规定转向集体协商立法，通过开展集体协商立法在其中完善集体合同规范。通过在国家层面制订系统规范集体协商的专门法律，统一规定劳资双方在集体协商中的权利义务关系，以及开展企业、行业和区域层面的各类集体协商的行为准则。如果国家在短时间内还难以下定决心制订一部《集体协商法》，也应尽早制订一部《集体协商条例》，由国务院颁布实施。这样做，一是可以弥补长期以来我国集体协商专项法律法规的缺失，提高立法层次，增强权威性，提高实施效力；二是可以将规范的重点放到系统规范各类集体协商而不仅仅是集体合同方面，并且将企业、行业、区域不同层次和不同类型的集体协商进行全面覆盖和具体规范；三是可以形成在全国范围内统一实施的集体协商专项法律法规，将集体协商和工资集体协商的规范融为一体，增强其系统性；四是通过出台国家统一的法律法规，就不必再由各个地区人大或政府投入大量人力物力，各自分散制订自己的法规和行政规章，避免出现各自规定不一致，以及规范程度和实施力度有强有弱的问题，为促进各地区集体协商均衡发展、提高各地区集体协商质量、解决跨地区企业正常开展集体协商的难题创造有利条件。
（二）进一步明确政府在集体协商中的职能定位
一种观点认为，在我国普通劳动力资源仍然供大于求，“资强劳弱”状况还难以转变，要保持劳资双方力量的基本平衡，加快推进集体协商工作，应当凭借政府权威及社会影响力，采取由政府主导、工会运作、多方配合的工作机制。从我国实施集体协商较好地区的情况看，大都采用了这种工作机制，而且取得了较大成效。另一种观点认为，集体协商只是劳资双方自己的事情，应该尽可能让双方在法律框架下充分自主博弈，政府不必采取干预行为，政府只要积极发挥主持作用即可，不要直接插手。还有一种观点对政府过多干预的可能后果感到担忧。如果政府对集体协商和协商结果采用强制手段，就会加大企业负担，特别是对很多利润微薄的小企业直接构成生存威胁，如果企业难以生存，或者削减员工，或者关闭企业，员工失去工作，最终受损害的还是劳动者自身。
主要市场经济国家的集体协商都是劳资双方在法律框架内直接运作，除非触及社会公众利益或遭遇较大危机，政府一般不会干预劳资双方的集体协商事务。这样既可以保持自己 “中立”和“公正” 的姿态，也避免让自己直接卷入经济纠纷，使经济事件演化为政治事件，以增添不必要的麻烦。在历史上，一些西方国家出于不同的目的，在某个时期限制过集体协商，也在某个时期倡导和鼓励过集体协商。在二战前很长一段时期，多数国家对集体协商一般采取了限制和打压政策；二战后一段时期则较多采取倡导和鼓励政策，甚至将集体协商作为一项经济和政治民主制度向其他国家输出。时至今日，各国政府在集体协商中的基本职能主要表现在三个方面：一是集体协商规则的制订者，通过劳动关系立法及修订，规定劳资双方在集体协商中的权利义务关系、基本程序及行为准则等内容；二是集体协商规则执行的监督者，通过执法监督，确保企业、行业和国家层次的集体协商能够依法进行并取得让双方都能够接受的成果；三是集体协商争议的调解者，成立专门委员会，当劳资双方在协商过程和协议履行中出现难以自行解决的矛盾纠纷，特别是出现了影响公众生活和社会秩序的较大罢工事件时，从中调解斡旋，在必要时，还可以启动仲裁程序，或将有责任一方告上法庭。
集体协商是劳动力市场主体或企业劳动关系双方协商确定劳动报酬标准的集体博弈行为。在我国社会主义市场经济体制下，政府不是市场主体，也就不可能成为集体协商这类市场行为的主体，只能作为通常所说的劳动关系第三方，在国有企业也不例外。由政府担当企业劳动关系第三方的角色，在国际上是普遍的、通行的规则。这决定了在集体协商法律和制度框架内，政府不是当事人，不可能担当“运动员”角色，但也不仅仅是担当“裁判员”角色。简言之，政府在工资集体协商方面应该做、可以做和必须做的主要事情是，从社会公正立场出发，立规则、搭平台、造氛围、促协商、抓监督。
因此，借鉴国际有益经验，遵循集体协商规律，我国各级政府在集体协商立法及执行当中可明确以下职责：
首先，政府要担当集体协商的倡导引导者。既然集体协商在建立健全分配机制和协调劳动关系方面有不可替代的作用，特别是有利于解决当前企业收入分配中存在的普通职工工资低、增长慢和分配秩序不规范等问题，政府就应表明支持和鼓励态度，大力提倡并合理引导，将其纳入协调劳动关系和推进分配制度改革的政策体系，利用各种途径大力宣传集体协商的目的和作用，广泛推广集体协商的有益经验，甚至采取一些必要的精神和物质鼓励措施，不断提高社会公众对集体协商的认知程度，提高工会和企业双方积极开展的信心和决心，消除疑虑，减小阻力，引导双方坐下来就各自关心并希望解决的问题共同商讨解决方案。
其次，政府要担当集体协商的法制建设者。推进法制建设是促进和规范集体协商的最佳途径。政府要积极参与立法工作，要制订必要的法律法规，将集体协商的启动、实施和争议处理等内容均纳入法制化管理轨道，同时也通过相应的法律法规明确自己的职能定位，规范自己的行为，使推进工作依法开展，各项政策依法实施，各类纠纷依法调处，各类违法行为依法制裁。
第三，政府要担当集体协商的指导服务者。我国不仅在努力建设法治政府，也在全力以赴地建设服务型政府。我国政府目前定期发布的工资指导线、劳动力市场工资指导价位和行业人工成本信息，出台其他工资调控政策，颁布基本劳动标准、提供合同范本和指导手册，开展培训工作等，都可以为指导双方更好地开展集体协商提供指导和服务。只要政府部门将各项工作做实做细，指导方向明确，提供数据及时准确，对提高集体协商的质量和效果肯定会大有帮助。
第四，政府要担当集体协商的纠纷协调处理者。政府是公正的执法监督者，是经济和社会正常秩序的管理维护者，是超脱于企业劳动关系双方自身利益的第三方，在集体协商过程及协议履行中出现双方难以自主解决的矛盾纠纷时，尤其当矛盾纠纷足以危及国家和地区的经济和社会秩序时，政府应该而且必须站出来，以其特有身份，从社会公众利益出发，站在公正立场上，依法使用行政权力，及时与争议双方和相关组织沟通协调，争取尽快解决矛盾纠纷，在必要时，也可以借鉴国外做法，启动相应仲裁程序。如果是任何一方确实违反了相关法律法规，政府则应当直接依法处理。
归纳以上分析，我国在集体协商法律规定中应明确政府的职能是依法监督、指导、协调与服务，并且要在相关内容的具体规定中充分体现出来。同时，政府也要在我国推进集体协商进程中，依法发挥其积极作用。
（三）加强集体协商双方主体建设
工会组织体制是否健全，以及工会和职工协商代表的集体协商能力能否进一步提高，是顺利开展集体协商并使之达到理想效果的关键因素。要加强工会组织建设，提高集体协商能力和效果应该从以下几方面入手：一是认真落实现行《工会法》规定，对25人以上的企业，各级工会组织要督促和帮助企业成立工会，对难以在企业内部建立工会组织的情况下，可以考虑在法律修订时增加一条规定，只要经一定数量的职工书面同意，可以直接加入行业或地方工会组织，由其代行集体协商等正当权益；二是继续试点工会主席委派制，在完善制度的基础上，逐步扩大实行范围，在法律上可以规定，只要经一定数量的职工书面同意，企业职工可以约请行业或地方工会组织委派代表在本企业内部开展集体协商；三是鉴于目前行业性和区域性集体协商还只能在县级以下范围内开展，因此要首先加强县域内的行业和区域工会组织建设，但也要进一步加强省一级行业工会组织建设，发展区域性联合工会组织，为今后逐步提高行业性和区域性集体协商层次作必要的准备；四是各级工会组织应加强对工会主席和协商代表的专门培训工作，制订专业人才培训规划，争取在每个地区和每个行业都能重点培养出一批集体协商专家，并逐步走上职业化轨道，以带动提高工会组织集体协商的整体能力和水平。
针对我国小企业众多，以及大力推行行业性和区域性集体协商的需要，各行业和各地区也要采用多种方式加强资方组织建设。各地区企业联合会/企业家协会、工商联应加强基层组织建设，将组织向县级以下区域进一步延伸。工商联应重点帮助各地小企业组建地区商会和行业商会，广泛吸收会员，使之成为在区域性和行业性集体协商中有代表性和权威性的机构。
（四）在法律法规中加入确保集体协商正常启动的强制性规定
由于现有法律法规对集体协商或工资集体协商都没有明确的强制性规定，即使一方提出协商要求，另一方仍可以轻易逃避或拒绝。所以很多地区都经常会遇到这样的情况，企业工会或很多职工希望与企业方协商工资，甚至正式发出协商要约，企业方却敢于拒绝，或置之不理，或找各种理由推脱，直到当地政府部门介入，或与当地工会组织一同做企业方的工作，才有可能最后攻破企业方的防线。虽然这种方式会取得一定成效，但过多消耗了政府部门和工会组织的宝贵时间和精力，甚至会打击工会方的信心和耐心。
从法理上讲，集体协商既然是劳动力市场主体和企业劳动关系双方的事务，双方就都有要求开展协商的权利，也都有自主放弃的权利，但是双方的权利和义务关系应该是对等的和相辅相成的，就是说，如果双方都未提出协商要求，那么双方都有放弃的权利，任何一方都不需要履行集体协商义务，但是如果双方当中的任何一方明确要求行使权利，提出集体协商的意愿和要求后，另一方也就无权拒绝或回避，必须相应承担开展集体协商的义务。正确的法律规定必须要求集体协商双方的权利和义务关系对等，任何一方都不能只讲自己的权利而逃避应尽的义务。假如法律规定任何一方有权向另一方提出集体协商要求，同时又默认任何一方拒绝或回避另一方提出的集体协商要求，实际上就等于容忍双方的权利与义务关系可以不对等，就等于容忍其中一方可以使用自己的权利漠视、妨碍甚至践踏另一方权利。这不仅在理论上是荒谬的，在法律上是不公正的，在实践中也是有害的。
在其他国家的相关法律中，雇主拒绝工会或员工合法代表提出的集体协商要求是不被允许的，比如美国的《国家劳工关系法》第八条中就明确规定了拒绝与雇员的代表谈判属于不当劳动关系行为；同时也规定劳工组织违背会员的意愿拒绝与雇主的代表谈判也属于不当劳动关系行为。凡出现这类行为均可投诉至国家劳工关系委员会，由其阻止这类行为的发生，并在必要时可向事发地法庭起诉。在《国家劳工关系法》第十二条中还规定，任何人企图抵制、阻挠、妨碍和干扰劳工关系委员会，以及委员会授权的代理人、代理机构的工作，将会受到不超过5000美元的罚款，或不超过一年的监禁，或同时受到这两项惩罚。
我国应该借鉴国外有益经验，在制订集体协商的专项法律法规中强化双方对等的权利义务关系，要在其中明确规定，只要集体协商双方中的任何一方以合法代表身份按照规定程序正式提出集体协商要求，另一方就必须在限定时间内（最好将原来的20日内缩短为10日内）以书面方式回覆，并由双方在限定时间内（最好在15日内）约定正式进行集体协商的时间、地点和具体内容，使集体协商能够依法顺利启动。这样规定，一方面可以明确集体协商的正常启动的法律程序，大大减轻政府、工会及其他相关部门推进集体协商的工作压力，避免消耗过多的时间和精力开展动员和说服工作，而且非常有利于集体协商的进一步推广和持续开展，解决推进工作向纵深发展带来的工作难度加大问题；另一方面可以顺利开辟出一条法律责任追究的通道，就是当任何一方出现不依法履行协商法定义务的时候，就必须承担一定的法律责任，就要有执法监督部门追究其法律责任，从而有利于实现权利与义务的对等，义务与责任的衔接，责任与处罚的匹配。
为确保集体协商依法正常启动，就必须对回避和拒绝集体协商的责任方规定必要的处罚措施。但在课题组对江苏调研时省市人力资源社会保障部门有人反映，尽管地方法规有罚款的规定，但由于缺少上位法、担心上级领导不理解、心理没底等原因，还是不敢行使罚款权。还有人认为，即使对责任方罚了款，如果仍拒不改正，也无更好办法达到目的。对于责任方就担负的责任必须予以追究和处罚，这是法律严肃性最基本的要求，如果不予追究和处罚，就是对违法行为的纵容，就无法保证法律的正常实施。至于处罚的方式，根据国外有益经验，给予适当罚款还是有必要的。由于责任方可能是劳资双方的任何一方，对象不同，如果责任方是企业，企业规模不同，盈利能力也是千差万别，而且责任程度可能也会有差异，因此，罚款额度应该根据这些情况加以确定，最好规定一个适度的区间，或者只规定一个罚款的最高限度。由于罚款本身只是手段，确实不是目的，所以这个罚款的最高限度也不宜过高，如果除此之外没有规定其他处罚手段，最高限度再适当高一些；如果法律法规另外还规定了其他处罚措施，这个最高限度就可以低一些。由于罚款作用确实有限，根据责任方一般是企业的情况，在处罚措施上还可以另外规定，对责任方进行专项劳动监察，同时提请工商管理部门对企业资格进行专门审查，必要时可令其停业整顿，直到接受集体协商为止。
（五）合理界定集体协商当中可以谈和必须谈的内容范围
2004年《集体合同规定》专门规定了集体协商的各项具体内容，其中包括劳动报酬、工作时间、休息休假、劳动安全与卫生、补充保险和福利、女职工和未成年工特殊保护、职业技能培训、劳动合同管理、奖惩、裁员、集体合同期限、变更解除集体合同的程序、履行集体合同发生争议时的协商处理办法、违反集体合同的责任、双方认为应当协商的其他内容共十五项内容，并规定集体协商双方可以就其中多项或某项内容进行集体协商，签订集体合同或专项集体合同。我国各地区出台的集体合同法规中规定的内容基本都在这个框架范围内，只是规定的没有那么具体，有些地区在内容方面没有规定这样多，也有的地区把保守商业秘密、涉及劳动关系的规章制度等内容特意纳入协商内容之中，如《吉林省集体合同暂行办法》、《海南省集体合同条例》还特意将用人单位改制、兼并、解散、关闭、破产、停产、被吊销营业执照或生产经营发生重大变化时，职工的工资性收入、保险福利等权益的保障办法纳入协商内容之中。
从国家和各地区相关规定的表述上分析，上述各项内容应该是为集体协商内容划定一个范围，既适用于综合性集体协商，也适用于各专项集体协商，协商双方可以从中选择自己需要商谈的具体内容，其中并没有硬性规定双方一定要谈的内容到底是哪一些。另一方面，协商双方目前也很少将以上全部内容都拿到桌上协商，除非双方有足够多的兴趣、时间和精力做到面面俱到。实际上，目前双方在集体协商过程及签订集体合同的条款中所涉及的内容一般没有那么多。我们也同时发现，虽然一些企业的集体合同内容很全面，几乎面面俱到，但重点并不突出，内容非常空泛，甚至连最基本劳动标准、工资增长目标等十分重要的内容都没有明确规定出来。
为有效解决集体协商内容空泛和流于形式的问题，重点提高集体协商的水平和质量，使协商双方可以根据自己的意愿将时间和精力放在最迫切需要协商解决的内容上，在制订集体协商的法律法规时可以按照这样的思路进行规定，只要协商双方任何一方对以下任何一项具体内容提出协商要求，双方有义务对这些内容进行协商。至于具体内容包括哪些，可以延用现《集体合同规定》中的十五项内容，但对最后一项内容应作出修改。原来第十五项内容规定的是“双方认为应当协商的其他内容”，其涵盖范围不够宽，实际工作中可能有些劳动关系中迫切需要协商解决的问题并未包括在前十四项具体内容当中，如果要协商解决，按现有国家及部分地区的相关规定要双方都同意纳入协商内容才行，但可能会出现一方迫切要求而另一方拒不同意纳入的情况，如果是这样，另一方只能放弃对此问题的协商，从而就会影响该问题的解决，或者由此引发协商过程中的争议。因此，按照对双方协商内容既留有必要出口又不能超出协调劳动关系范畴漫无边际的原则，有必要将原来的“双方认为应当协商的其他内容”修改为“任何一方提出的涉及劳动标准和劳动条件的其他内容”，或者是“任何一方提出的有利于协调双方劳动关系的其他内容”。
（六）进一步明确集体协商代表权及集体合同的适用范围
按照我国现行集体协商体制，在企业层次的集体协商中，协商一方是本企业的工会或职工代表，另一方是企业行政方代表，各方代表都非常明确。近期，为了解决企业工会组织独立性不强，以及 “不敢谈”、“不会谈”、“有顾虑”等问题，很多地区工会组织开始进行企业工会主席外派试点。由上级工会外派的企业工会主席本人并不是企业内部职工，不端企业饭碗，不看企业行政方脸色行事。工会主席外派已经突破了《集体合同规定》对企业集体协商代表所作出的规定。《集体合同规定》第二十条规定：职工一方的首席代表由本单位工会主席担任；第二十三条又规定：首席代表不得由非本单位人员代理。因此，为解决这种规定与目前改革措施之间的相互冲突，有必要在今后的集体协商立法中取消首席工会代表不得由非本单位人员代理的现有规定。
取消职工一方的首席代表必须由本单位工会主席担任这项规定还有其他一些好处。从长远来看，只是企业工会主席由上级工会派遣并不能从根本上解决上述集体协商中的问题，要从根本上解决上述问题，提高集体协商质量和效果，还需要对工会体制和集体协商体制进行相应改革，一些阻碍职工建工会的企业或本身不易建立工会的小企业，也可以不建企业内部工会，根据其他国家的成熟做法，企业层次的谈判并不一定就是企业内部工会参与的谈判，只要企业内部一定比例的员工（比如50%以上员工）同意加入某个区域或行业工会，或同意由其代理开展集体协商，实际上这个工会组织也可以代表这个企业员工与企业进行企业层次的集体协商。这样做，省去了企业自建工会的中间环节，也排除了企业内部自建工会的各种障碍，既可以顺利扩大企业层次的集体协商，也便于顺利推广行业和区域性集体协商，还有利于提高集体协商中劳方协商代表的能力和素质，确保集体协商的质量和效果。应该说，这是一举多得的好事。为适应这些今后可能出现的变化，原《集体合同规定》中有关协商代表一章中的部分条款需要在新的集体协商立法中重新考虑，并作出适当修改和补充。其一，在协商代表的章节中既要规定企业层次集体协商代表产生的程序，也要加入行业和区域集体协商代表产生的程序；其二，取消委托本单位以外的专业人员作为本方协商代表人数不得超过本方代表的三分之一，以及首席代表不得由非本单位人员代理的限制，只要企业多数员工同意，劳方协商代表包括首席代表都可以由非本单位人员代理；只要企业行政方作出决议并正常授权，企业方代表包括首席代表也都可以由非本单位人员代理。当然，在企业层次的集体协商当中，在有条件的情况下，如果吸收部分本单位内部具备相应能力的人员担任协商代表，还是有利于深入掌握、分析企业和职工的情况以及双方的意愿，更好地开展集体协商。其三，要明确规定职工方代表不得兼任企业管理部门负责人职务，过去没有这项规定，确实对集体协商造成了不利影响，为防止协商代表出现角色冲突、职责不清和不认真履行本方协商代表职责等问题，应当尽快增加这项规定。
集体协商的代表权与集体合同的适用范围是对等的。在企业层次集体协商中，首先应以企业是否具有独立法人的身份界定集体协商谈判权。对于一个企业内部的分公司，由于不是企业法人，也就不具备单独进行集体协商的权利。对于形成母子公司关系的集团型企业，由于其子公司（不论是控股子公司还是参股子公司）也是一级企业法人，所以，除非子公司董事会或工会授权参与母公司集体协商，就应单独开展集体协商，而不是直接由母公司在不经授权的情况下直接代理进行集体协商。对于跨国经营的集团型企业，在国外兴办的子公司不仅应单独进行集体协商，而且还遵从所在国和所在地有关法律规定开展集体协商。
企业、行业和区域层次的集体协商都要有一个协商双方代表权确认方面的程序。对于集体协商代表权的确认实际上就是对集体合同适用的认可。因此，在我国有关法律法规中，应该明确规定不同形式集体协商中集体协商代表权确认程序，并规定不论是企业行政方与企业内部工会或职工代表进行的协商，还是其中一方与另一方委托的代表进行的协商，抑或是双方均委托代表进行的协商，其签订的集体合同在企业范围内都应该是合法有效的。在行业或区域层次的集体协商中，可以规定，只要企业劳资双方中任何一方按法定程序加入行业或区域组织，或任何一方按法定程序授权于行业或区域组织进行集体协商，由行业或区域集体协商签订的集体合同在这些企业就是合法有效的。
（七）改进集体合同的行政审查方式
我国现有法律法规中已经规定了集体合同在劳资双方签订之后必须报送政府人力资源和社会保障行政部门进行审查，并实行属地审查管理。按照规定，政府部门对集体合同要审查三项内容：一是集体协商双方的主体资格是否符合法律、法规和规章规定；二是集体协商程序是否违反法律、法规、规章规定；三是集体合同或专项集体合同内容是否与国家规定相抵触。总而言之，主要是审查协商代表、协商程序和集体合同各项内容的合法性。由于很多地区集体协商特别是工资集体协商的覆盖面已经很大，每年签订并报送的集体合同特别是工资协议（因有效周期时间较短，一般是一年一签）数量庞大，政府部门负责审查的工作人员明显不足，因此很难对集体合同或工资协议进行逐一审查，更不用说认真审查。如果政府部门审查不过来，按照规定，政府部门自收到文本之日起15日内未提出异议的，集体合同或专项协议即行生效。如果集体合同或专项协议的产生过程和其中的内容确实存在不符合法律规定的问题，却又依法按时生效了，这种情况是绝对不应该发生的。
根据我国目前集体协商发展还很不均衡的状况，为解决集体合同审查的有关问题，在立法中可以对集体合同和专项协议保留原来规定的报审程序，但是也必须增加这样一条规定，凡是集体协商程序和集体合同或专项协议不符合国家法律法规规定的一律无效，不受法律保护，触犯法律规定的依法予以制裁。增加了这一规定，就可以防止出现不合法还生效的情况发生。同时，政府部门可以根据本地区实际情况，从满足实际工作需要出发，增加相关人员的配备，还可进一步突出工作重点，认真审查那些曾多次出现问题的企业，以及初次签订集体合同或专项协议的企业报送的相关材料，在严格把关过程中也重点给予指导帮助。
（八）在难以达成共识并引发争议时积极采取调解和仲裁手段
在集体协商过程中，既会出现双方达成共识并顺利签订集体合同的结果，也很可能出现双方总是谈不拢而无法签订集体合同的情形，还可能由此引发较为激烈的冲突，或出现职工怠工、停工、罢工和企业关闭工厂、辞退职工等行为。协商双方谈的内容越是充分，谈的态度越是认真细致，谈的层次越高，谈不拢的可能性就会相应增大。
双方谈不拢倒底应该怎么办？现有法律法规极少涉及且又规定不大明确。1994年的《集体合同规定》第三十二条曾经规定：“因签订集体合同发生争议，双方当事人不能自行协商解决的，当事人一方或双方可向劳动行政部门的劳动争议协调处理机构书面提出协调处理申请；未提出申请的，劳动行政部门认为必要时可视情况进行协调处理。”2004年修订的《集体合同规定》第四十九条规定：“集体协商过程中发生争议，双方当事人不能协商解决的，当事人一方或双方可以书面向劳动保障行政部门提出协调处理申请；未提出申请的，劳动保障行政部门认为必要时也可以进行协调处理。”第五十条规定：“劳动保障行政部门应当组织同级工会和企业组织等三方面的人员，共同协调处理集体协商争议。”协商双方谈不拢，严格说并不属于因签订集体合同发生的争议，应该属于集体协商过程中发生争议的一种类型，尽管上述规定还不是很明确，还有待细化，但毕竟在一定程度上提出了一种比较适合我国国情的解决问题的思路。
有人认为，罢工权是“劳工三权”之一，在双方谈不拢，无法形成共识的时候，应该允许劳方使用怠工、停工甚至罢工的权利向资方施加必要的压力，以促进对劳方要求的妥协，并签订集体合同或专项协议。在我国，虽然罢工权利被从《宪法》中取消，但并没有被法律所禁止，而是一直处于国家不提倡、不支持和不鼓励的状态。《工会法》第二十七条规定：“企业、事业单位发生停工、怠工事件，工会应当代表职工同企业、事业单位或者有关方面协商，反映职工的意见和要求并提出解决意见。对于职工的合理要求，企业、事业单位应当予以解决。工会协助企业、事业单位做好工作，尽快恢复生产、工作秩序。”这一方面说明企业、事业单位在某种情况下可能会出现类似于罢工的行为，另一方面也充分表明了国家对出现这类行为后主张各方争取尽快协调解决的明确态度。
根据国外情况，在劳资双方集体谈判形成僵局的时候，劳方可以在一定条件下使用罢工方式向资方施加必要的压力，资方也可能采用关闭工厂或裁减员工等方式向劳方施加压力。其实，双方的这类行为都是容易造成“两败俱伤”的行为，不仅对企业发展和经济秩序造成损害，甚至会严重影响社会秩序和政治稳定局面。因此，西方国家相关法律法规对劳资双方这类行为一般都进行了严格限制，鼓励使用调解或仲裁方式解决争议的态度也是很明确的。比如，一些国家的法律规定罢工前应有一定比例的工会会员投票同意，应提前通知对方，并且其行为要以达成集体合同为唯一目的等等。
我国在集体协商立法时应认真研究、汲取西方国家的经验教训，同时也要考虑我国国情与文化特征，据此作出合理规定。在我国，据了解，学界多倾向于赋予工会罢工权。由于罢工直接影响企业生产，这是资方不愿意看到的，他们对此一般并不认同。工会方当然希望工人阶级掌握这个手段。如江苏省总工会张处长认为，“集体协商不成的，应有个通道问题：即内部协商不成，应有一个内部停工。企业已这么做了，承不承认？”有关官员的态度充满了矛盾，充分说明了该问题的复杂性。如省人力资源和社会保障厅金处长认为，“80后、90后民主意识强，不是我们能阻挡得了的…协商不成的，职工有什么手段？应允许厂内停工，不能进入社区。如不让其自主解决，就会到政府闹。工会法第27条有相关内容。市场经济发展到今天这一步，罢工还不允许，早晚要出大问题”，但他同时也认为，“集体劳权是把双刃剑。太弱小，损害劳权；若强大，又会危及政权。”鉴于我国宪法并未禁止公民集会和罢工，从法理上看，公权，法无明确即禁止，而民权，法无禁止即自由；另外，有关国际公约和市场经济国家立法都明确工人有此项权利，这也符合市场经济的惯例和通行做法；而且，不管政府允不允许，是否愿意看到，集体停工事件还是大量出现了，这是不争的事实，不宜简单回避。鉴于以上分析，我们认为，在集体协商过程中难以达成共识而发生争议时：首先，在不影响社会秩序的情况下，应只允许职工在企业内部停工和怠工，但考虑到我国国民素质还不高，现阶段社会矛盾又很尖锐，不应允许走向街头、冲击政府机关影响社会秩序，以促进集体协商的更有效开展。其次，要规定双方应当在一定期限内反复协商解决，如果仍协商不成，任何一方可向当地人力资源社会保障行政部门提出调解申请，由人力资源社会保障部门会同同级工会组织、企业代表组织和双方协商代表共同商讨解决办法，促进双方达成共识，结束争议；如双方均未提出调解申请，当地人力资源社会保障行政部门认为必要时也可以按上述程序进行协调处理。其三，在政府部门及各方调解仍不能在规定时间内解决争议的条件下，可借鉴国外经验，规定由本地区协调劳动关系三方使用仲裁方式解决争议。比如：规定如协调处理仍不能解决已经发生的争议，应由当地协调劳动关系三方委员会参照当地本年度工资指导线、劳动力市场工资指导价位、同行业相似企业职工劳动报酬和劳动条件标准等因素讨论制订解决方案，并依据该方案对双方争议进行特别仲裁，协商双方可以在仲裁过程中提出申辩意见，由三方进一步研究确定仲裁结论，仲裁结论最终确定并正式通知争议双方后，争议双方必须接受并执行仲裁结果。第四，对特殊问题特殊处理。因劳动争议而导致损害公共利益、损害正常的经济和生活秩序，是近年来我国劳动争议中的一个比较突出的问题。深圳等一些地区借鉴美国和香港的有关规定，引入了“冷静期”制度，设立了停工事件的谈判及政府发布恢复正常秩序命令的制度。“冷静期”即政府认为劳资纠纷引发的行动，包括罢工、闭厂等，可能导致货品的供应或服务的提供中断，以致会损害社会经济，或损害公共利益的严重危险等，政府可以发布命令，实行“冷静期”，在规定的期限内中止或推迟该项行动，由有关方面介入谈判、调解、仲裁，以就该宗劳资纠纷达成和解；违反政府命令作出的任何行动，即比照藐视法庭罪处理。借鉴国外及香港等地区有关做法，为保证公共利益，维护社会稳定，对在供水、供电、供气、公共交通等提供公共服务的企业因集体协商出现停工、怠工、闭厂等行为导致危害公共安全、损害正常经济秩序和市民生活秩序等情形的，工会出面谈判，或由人力资源社会保障部门组织协调劳动争议的处理，不能达成一致的，市、区政府可以发布命令，要求用人单位和劳动者恢复正常工作生活秩序，并在三十日内实行冷静期，不得采取激化矛盾的行为。在此期间，人力资源社会保障部门、工会和相关行业协会应当继续组织谈判、调解、仲裁，促成劳动争议的和解。
（九）确保集体合同规定的员工工资薪金进成本并对开展集体协商的小企业实行税费减免
我国2007年发布的《企业所得税法实施条例》第三十四条规定，企业发生的合理工资薪金支出，准予扣除。从此取消了在全国各地实行近20年的“计税工资”管理方式，现在只要企业的工资支出是合理的，就可以全部进成本，不在缴纳企业所得税时进行再次调整。随后，《关于企业工资薪金及职工福利费扣除问题的通知》（国税函 [2009]3号）中对“合理工资薪金”又作出规定：合理的工资薪金是指企业按照股东大会、董事会、薪酬委员会或相关管理机构制订的工资薪金制度规定实际发放给员工的工资薪金。税务机关在对工资薪金进行合理性确认时，可按以下原则掌握：（1）企业制订了较为规范的员工工资薪金制度；（2）企业所制订的工资薪金制度符合行业及地区水平；（3）企业在一定时期所发放的工资薪金是相对固定的，工资薪金的调整是有序进行的；（4）企业对实际发放的工资薪金，已依法履行了代扣代缴个人所得税义务。（5）有关工资薪金的安排，不以减少或逃避税款为目的。其中还规定，属于国有性质的企业，其工资薪金，不得超过政府有关部门给予的限定数额；超过部分，不得计入企业工资薪金总额，也不得在计算企业应纳税所得额时扣除。
根据上述规定，企业按照股东大会、董事会、薪酬委员会这类企业权力和决策机构单方面制订的工资制度计发的工资薪金支出尚且属于合理的工资薪金支出，那么企业按照工资集体协商确定的工资支付标准和工资水平增长目标发生的工资支出就更应该属于合理的工资薪金支出。其道理很简单，我国《劳动合同法》第四条明确规定，企业制订、修改或者决定有关劳动报酬制度和重大事项，应当经职工代表大会或者全体职工讨论，提出方案和意见，与工会或者职工代表平等协商确定，工会和职工认为不合适的还要通过协商修改完善。
实际上，在允许根据集体协商或专项协商确定的工资薪金支出全部进成本问题上已经不存在法律上的障碍，也不应该存在法律上的障碍。根据上述规定，只有出现以下两类情况，才应采取必要的限制措施：一是受政府监管的国有企业擅自突破工资总额控制限度的；二是企业存在工资薪金支付不规范甚至借此逃税的行为。因此，鉴于目前国家和地方相关法律法规中至今没有明确规定集体协商或专项协商确定的工资支出是合理的工资薪金支出，应准予税前扣除，所以就应该在今后立法及现有法律法规修订过程中加以明确和补充。考虑到国家对国有企业的特殊监管及调控政策，以及有必要防止企业出现违法违规支出行为，应在相关立法中明确规定：企业通过集体协商或专项协商确定的职工工资总额符合规定的条件，即为合理工资薪金支出，可在企业所得税前据实扣除。规定的条件有三个：（1）符合国家工资调控政策及对特定行业企业的工资管理措施；（2）工资集体协商程序符合国家法律法规及本地区规定；（3）企业向税务部门如实提供了该部门要求提供的本年度各项工资支出财务报表及相关证明材料。
我国大量小企业工资水平低、增长慢，劳动关系不规范，工资分配问题比较突出，所以应当成为我国推广和规范集体协商和专项协商的着力点，这也是我国不同于西方国家集体协商一般只覆盖较大规模企业的独特之处。我国小企业主要是劳动密集型企业，多数企业的产品和服务类型单一，利润微薄，税费负担相对沉重，工资支付能力和人工成本承受能力偏弱。以无锡市为例，企业除正常缴纳税收之外，还要负担各项社会保险缴费、住房公积金、工会经费、职业教育统筹金、地方教育经费、防洪保安费、人防费、垃圾处理费、绿化费，残疾人管理费等，这些费用加起来一般相当于职工工资总额的50%以上，如果工资增长1个百分点，企业人工成本就要相应上升1.5个百分点以上，而利润水平则会大幅下降，甚至陷入亏损局面。因此，要大力推进和规范中小企业的集体协商或专项协商，促进这类企业职工工资合理正常增长，提高劳动待遇及劳动条件，改善企业经营环境，稳定就业岗位，政府财税部门有必要相应降低这部分企业的税费负担，使这些企业能够承受因工资集体协商及工资正常增长给企业生产经营带来的压力。因此，为了鼓励经营状况不佳的小企业开展集体协商并适当提高员工工资水平，可以考虑在集体协商立法中作出规定，在企业集体合同或专项协议中规定的本企业年度工资增长幅度达不到当地政府部门发布的本年度工资指导线低线标准时，可由企业向税务部门提出申请，经认定后，可按集体合同或专项协议确定的当年职工工资增长目标，将当年工资总额新增的50%部分，从企业当年应缴所得税中扣减；当年企业所得税不足扣减的部分，可由企业当年应缴纳的营业税中进行扣减。
（十）为劳务派遣员工及劳务派遣单位开辟适用的集体协商的通道
企业劳务派遣工是劳务派遣单位的正式职工，不属于实际用工企业的正式职工。目前在劳务派遣方面普遍存在的几个问题与集体协商有很大关系：一是劳务派遣工的劳动报酬和劳动条件水平较低，工资增长缓慢；二是劳务派遣工与用工单位相同岗位或相邻岗位正式职工的劳动报酬和劳动条件差距较大；三是很多用工企业所使用的劳务派遣工占其全部用工的比例越来越大，在某些地区有的企业甚至超过90%，但劳务派遣工的工资水平及增长与用工企业的劳动效率和经营效益水平根本不相关，其合法权益更是难以得到保障。从这些现实问题来看，劳务派遣工比其他类型的企业职工更迫切地需要开展集体协商，但现有国家和各地区的法律法规中却没有关于劳务派遣工和劳务派遣单位集体协商的明确规定，目前劳务派遣工和劳务派遣单位都徘徊在集体协商的大门之外。
为解决将劳务派遣工合理纳入工资集体协商的问题，天津市经济技术开发区在2007年制订的《关于使用劳务派遣工的企业开展工资集体协商的指导意见》中规定，使用劳务派遣工的企业，其派遣工的工资集体协商由实际用工单位及其工会、劳务派遣企业及其工会“四方”共同进行，共同签署。劳务派遣企业尚未建立工会组织的，其派遣工的工资集体协商由实际用工单位及其工会、劳务派遣企业“三方”共同进行，共同签署。使用劳务派遣工的企业，其派遣工的工资集体协商，可以与本企业职工的工资集体协商分别进行，也可以一并进行。但劳务派遣工的工资协议和本企业职工的工资协议应分别签订。
天津经济技术开发区所作尝试可以为将劳动派遣工纳入集体协商立法开拓思路，提供参考。但是，这种作法也存在以下问题：一是用工单位和劳务派遣单位毕竟是两个性质不同又相互独立的企业法人单位。双方虽有一定的共同利益，却也存在明显的利益差别；二是用工企业和劳务派遣单位如果都建立了工会，则相互代表的是不同的职工群体，且劳动报酬和劳动条件水平可能存在较大悬殊，尤其是双方利益关系可能并不一致，甚至存在相抵触的问题；三是如果劳务派遣单位未建立工会，劳务派遣工由用工企业工会代表与两家用人单位进行协商，其能否真正代表劳动派遣工利益并为其争得公平公正的待遇很值得怀疑；四是在上述四家或三家协商过程中会因利益关系的差异性和复杂性相互纠缠在一起，很难在规定时间内达成共识，并签订集体合同。
将劳动派遣工的劳动报酬和劳动条件特别是工资水平及增长问题纳入工资集体协商确有必要，而且非常迫切。在目前劳务派遣已出现过多过滥且难以规范的情况下，我们应进一步探索其他既较为合理又简便易行的集体协商方式，并根据这些方式确定劳务派遣工和劳务派遣单位集体协商的法律规范。有利于劳务派遣工参与集体协商的方式可以有两个选择，其中一种方式是将用工单位与本单位职工的集体协商和与劳务派遣职工的集体协商分开进行，先开展用工单位与本单位职工的集体协商，然后再开展由用工单位为一方、劳务派遣单位工会和劳务派遣职工代表为另一方的集体协商，协商确定的劳务派遣职工的工资标准应按照法律规定的“同工同酬”原则确定，其他福利项目及劳动条件特别是应以用工单位的集体合同中规定的相同或相似岗位的标准（即使集体合同中没有规定，也要参照其相关制度中规定的标准）作为参照，按照然后再相应确定其他岗位劳务派遣工的劳动报酬和劳动条件标准。在三方达成共识并签订集体合同后，要按照三方签订的集体合同规定相应调整用工单位与劳务派遣单位劳务派遣业务合同中规定的劳务费用标准，确保集体合同得到贯彻实施。另一种可选择的方式是，在用人单位开展集体协商时按劳务派遣工人数比例选出若干代表参与用工企业的集体协商，就劳务派遣工的劳动报酬和劳动条件特别是工资标准及增长目标发表意见并进行协商，并将协商一致的内容写入用工企业的集体合同。这种方式虽然相对简单，但是劳务派遣工代表的实际作用有多大，能否在一同协商的过程中解决自身问题，仍然值得怀疑。
劳务派遣单位也是企业，也应当在本企业开展集体协商，以确定企业职工的劳动报酬和劳动条件。但是，一家劳务派遣单位的主要员工是派遣出去的员工，派遣员工可能比较集中，也可能非常分散，甚至分散到众多不同类型的企业去做不同类型的工作。如果将派遣出去的劳务派遣工统统纳入本企业集体协商范围，一方面派遣出去的劳务工过于分散且用工单位差别较大，难以统一确定较为合适的劳动报酬和劳动条件；另一方面也不利于实现劳务派遣工与其所在用人单位相同岗位职工“同工同酬”的法律规定。因此，劳务派遣企业在开展内部集体协商过程中，可以先协商确定公司内部管理人员及尚未派遣到用工单位的其他职工的劳动报酬和劳动条件。
鉴于劳务派遣工参与集体协商以及劳务派遣单位开展集体协商都有一定的特殊性，尽管目前劳务派遣还很不规范，在集体协商方面缺乏探索并缺少经验，但也不能放任不管，建议在集体协商立法中设专门章节对其集体协商的特殊方式进行必要规范。其一，法律法规中要规定劳务派遣工和劳务派遣单位的集体协商方式，可以同时给出几种选择，既鼓励尝试，也对这些方式进行必要的规范。其二，要规定劳务派遣工协商代表的比例和产生的程序，在一同加入用工企业集体协商时，劳务派遣工代表的比例要与劳务派遣工占用工企业全部职工比例相同。其三，要规定协商内容中必须包括劳务派遣工代表明确提出的协商内容要求，不得拒绝，不得将这些要求协商的内容排除在外。其四，规定用工企业必须向劳方及时准确地提供全部用工岗位的劳动报酬、劳动条件的标准及相关资料。其五，规定通过协商确定的劳务派遣工的各项劳动报酬必须符合同工同酬原则。其六，如果将协商确定下来的劳务派遣工的劳动报酬和劳动条件纳入用工企业的集体合同，应单独形成一个附件；如果是劳务派遣工代表与用工企业及劳务派遣单位协商，则应当单独签订集体合同。其七，规定集体协商确定的劳务派遣工的各项待遇标准及相关规定必须经过用工企业半数以上劳务派遣工表决同意才能通过，并写入集体合同。
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