为配合劳动和社会保障部统筹城乡就业试点工作的开展，劳动科学研究所于2005年开展了统筹城乡就业问题研究。研究的主要内容包括了解和评估农民工的就业状况、生存状况、就业服务情况，分析和研究目前农民工向城市实现稳定转移的现实可能性和制度障碍，并在此基础上评估和分析建立城乡统一的劳动力市场、实现城乡劳动者平等就业方面取得的进展和遇到的困难、矛盾和问题。鉴于我国沿海经济发达地区与内地情况有很大不同的现实情况，研究报告对沿海地区和内地进行比对分析。课题组于2005年5月至8月，在浙江、湖南、黑龙江三省的9个城市和3个乡镇以及天津市进行了相关调查。调查主要采取政府部门座谈会、农民工座谈会和问卷调查三种形式。共召开了13个政府部门座谈会，共有120名农民工接受了访谈，共发放和回收农民工调查问卷781份。为与农民工进行对比研究，对城市居民进行了问卷调查，共发放和回收城市居民调查问卷882份。
一、农民工流动就业的障碍的基本消除
1、“证卡制度”基本上废除。
在就业准入方面，被调查城市都取消了《农村和外来劳动力务工证》，实行《暂住证》“一证制”，外来劳动力办理《暂住证》只收取5元的工本费；外地劳动力在劳动力市场上的就业竞争中，与本地劳动力基本上处于平等地位，不存在任何行业和职业限制。由于非公有制企业成为招用农民工的主体，企业在招工和工资报酬方面一般都是“以质论价”，不存在身份方面的区别。实际上，由于近年来各地城市持续的“民工荒”，企业招工难成为困扰企业的一大问题，企业纷纷推出各种优惠措施以吸引和留住工人特别是外地民工。在浙江几个被调查城市，企业的普遍做法除了普遍提高工资待遇、改善工作和生活条件外，有的企业为春节返乡的民工报销路费，有的则在春节后给民工发“红包”，还有的企业全部承担职工个人账户部分的养老保险缴费，（因为部分费用在民工离开时可全部退给本人，）有的企业则为女工实行生育保险，鼓励已婚女工长期留在企业，等等。
2、针对农民工的各种不合理收费基本上被取消。
尽管所有的被调查城市都废除了针对农民工的一切不合理收费，但问卷调查表明， “在过去一年里”仍有10.2%的被调查者回答“支付过有关政府或其他组织（包括流出地和流入地）除上述办证（卡）的费用以外的专门针对农民工的收费”， （89.8%的人回答 “没有支付过”。）表明针对农民工的乱收费还没有完全被禁止, 但总的来说, 情况较以前有很大的改善。(根据各方面的调查，2003年前针对农民工的乱收费是普遍的, 而且数额少则200-300元, 多的达到600-800元。)在“支付过针对农民工的收费”的70人中，同样主要在黑龙江和天津的农民工，两地共有62人，而来自湖南省和浙江省几个被调查城市的农民工合计只有8人。
以上调查情况表明：农民工流动就业和就业准入的障碍已基本消除，农民工在城市就业的“进入通道”基本上已没有什么障碍了。调查还表明，作为沿海经济发达地区和农民工流入大省的浙江省以及湖南省，在消除农民工流动就业障碍方面走在了其他地区的前面。应当指出的是， 2005年以来，全国在贯彻中央有关农民工的一系列政策方面取得了更大的进展。虽然此次调查后我们没有进行跟踪调查，但经验和观察告诉我们，与2005年我们调查时的情况相比，目前农民工流动就业和就业准入的障碍进一步得到消除，这方面已不存在什么问题了。
二、对农民工的公共就业服务情况有很大改善
从调查情况看，所有被调查的城市自2004年以来都向农民工开放了免费公共就业服务，天津市、长沙和宁波这些大城市每年春节过后还举办专门为农民工求职服务的大型招聘活动。浙江省的被调查城市对外来劳动力实行统一的管理和服务，农民工可凭暂住证接受公共就业服务机构的求职服务和就业登记，实行统一的劳动用工管理制度，对在城乡各类企业就业的劳动者依法签订劳动合同，依法实行用工备案登记；实行统一的就业服务内容和标准，城乡劳动者在求职、职业指导、职业介绍等方面，按照统一的服务内容和标准，接受统一的就业服务。
对农民工的个人问卷调查显示，通过公共就业服务机构就业的农民工比例与前些年相比有很大提高，表明这方面的工作取得了较大的进展；但对农民工的免费职业介绍服务远没有到位，接受免费服务的比例较低。
在被调查的农民工中, 11.8%的人是通过老家的劳务输出机构找到工作的, 12.4%的人是通过打工地政府的公共职介机构找到工作的。考虑到 “老家的劳务输出机构”大多是劳动部门办的就业服务组织的情况, 通过政府公共职业服务机构找到工作的农民工合计约占24.2%, 即近1/4。而前几年各方面的调查表明, 农民工外出找工作通过公共就业服务组织介绍工作的只有百分之几, 最多不超过百分之十。这说明近年来政府有关部门为农民工提供职业介绍服务的努力取得了一定成效。
问卷调查数据显示, 大多数农民(57.8%)工外出寻找工作是靠 “亲戚朋友或老乡推荐”, 这个比例较以前有所降低, (以前各方面的调查数据显示这一比例一般在70%--80%。) 但依靠原始社会关系(亲戚朋友和老乡) 仍然是目前农民工外出就业的主要方式, 这种情况在短时期内可能不会改变。
造成上述情况的原因之一是公共就业服务体系的建设投入不能适应向农民工全面开放的需要。地方劳动部门反映，大多数城市的公共职介机构是自收自支的事业单位，向农民工免费开放服务后，服务对象扩大了几倍甚至十几倍，为此增加的财政拨款却很少，有的地方甚至没有增加，造成公共职介机构人员、经费严重不足。此外，缺乏完善的就业服务体系和劳动力市场信息网络。在被调查的10个城市中，除浙江省3个城市的劳动力市场信息网络和统计体系比较完备外，其他城市在就业服务体系和信息体系的建设方面程度不同地相对滞后，公共职介服务点少，信息不畅通、用工信息不及时，更没有建立起输出地与输入地之间连通的劳动力市场信息网络和服务体系。问卷调查中，当问到“为什么没有接受公共职介机构的服务”时，1/3以上的被调查回答“找不到公共职介服务机构”。这从一个侧面反映了目前公共服务体系建设不足的问题。
被调查的地方普遍开展了对农民工的培训工作，但培训的重点都是当地农民。这方面工作做得最好的是浙江省。浙江的宁波、嘉兴加大政府资金投入，动员全社会力量，建立灵活有效、覆盖城乡的职业培训网络。嘉兴市2004年全市就投入资金3300万元，培训农村劳动力近20万人、转移5万余人。2004年全市一产从业人员比2003年减少12.1万人，占总人数比例下降5.1个百分点。宁波市2005年初出台了《关于进一步做好农村劳动力素质培训和转岗就业工作的若干意见》，把农村劳动力转移培训列为当前“三农”工作的重中之重，推行农村劳动力转移培训政府买单，实行目标考核，2005年上半年全市共培训农村转移劳动力14.5万人次,其中,引导性培训4.7万人次,技能性培训5.6万人次, 进城农民工培训4.2万人次。
然而，调查表明，对外地农民工的培训工作普遍比较薄弱。在被调查的农民工中, 有31.5%的人没有接受过任何职业教育或培训，占近1/3；在接受过职业教育和培训的农民工中, 接受过企业培训的比例最高, 占43.8%；其次是上过技工学校, 占11.8%; 接受过公办职业技能培训机构培训的占6.3%; 接受过民办职业机构培训的占5.2%; 接受过其他培训机构培训的占1.5%. 表明农民工职业技能培训特别是政府公共培训工作比较薄弱。
农民工的培训问题突现了制度方面的问题。地方政府部门和企业反映，虽然输入地政府和企业都痛感培训不足带来的负面影响，但由于担心培训后的农民工留不住，即培训收益“外溢”而不愿投入。另一方面，输出地虽然有培训的积极性，但一是财力不足，培训手段落后，质量不高；二是不了解用工需求状况。解决这些问题，从根本上讲要通过改革破除深层次的制度因素，建立城乡统一的劳动力市场。
三、关于农民工实现稳定转移的问题
1．农民工难以实现向城市的稳定转移。
从我们调查的情况看，70%以上被调查的农民工常年在外打工，（一年内外出打工时间超过9个月。）在被调查的农民工中，有近1/3的人在外打工的时间在5年以上。但在实现稳定转移的极少，其中湖南省和黑龙江省的几个被调查城市有少数户口迁入打工地的，但多数也属于“婚迁”或其他类型的迁入，真正由打工迁入的极少；而浙江几个被调查城市迁入的农民工更少，宁波没有一人迁入，嘉兴只有2人。
总而言之，目前的基本情况是农民工“进得来”，但“留不下”，难以实现向城市的稳定转移。
2．阻碍农民工向城市实现稳定转移的原因。
首先是户籍制度。在我们所调查的10个城市中，地级以上城市以及浙江桐乡（县级市）都将迁入当地城市的条件设定为“购买住房”、“投资”和具有大中专毕业文凭。如长沙市规定取得市区户口必须具备以下条件之一：（1）在本市购买住房60平方米以上的；（2）在本市兴办企业投资50万元以上的企业法定代表人；企业当年每纳税2万元，可解决企业代表人直系亲属或员工一人的户口；（3）经省、市劳动保障部门审批录用，具有中专（技校）以上学历，缴纳一年以上基本养老保险费的劳动者。其他城市的规定都与此相类似，有的标准还要高，如宁波规定投资60万元以上；哈尔滨规定购买住房15万元以上，并在本市工作10年以上。
目前城市的房价是农民工不可能承受的。如长沙市城区的商品房价格一般在2400—2500元之间，一套市区60平米的商品房约15万元左右；而宁波、嘉兴、哈尔滨的商品房价每平米约在3500—5000元之间。这样的条件自然将绝大多数农民工挡在了城市的大门外。
3．现行的农村土地制度是阻碍农民工向城镇稳定转移的另一个重要的制度因素。
在现行农村土地制度下，农民的承包地也是与户口联系在一起的。农民工外出打工，在他们的承包地不抛荒的情况下，（如转包出去或让亲戚耕种，）一般不会影响他们的土地承包权，但一旦农民将户口正式迁出，其土地承包权将随之丧失。在此制度下，除非能够挤入城市中上层，在绝大多数情况下农民工不会选择放弃土地迁入城市。
湖南省的临澧县和黑龙江省的庆安县前几年已基本上放开了户口限制，进入县城基本上没有什么障碍了，但实际上很少有农民工迁入。正如当地有关部门的负责同志所讲，“前些年户口制度严格的时候，很多农村人花钱买县城的户口，而现行户口放开了，农民反而不进来了。”其实原因很简单，人们花钱买户口，是因为“户口”是有价值的，农民通过购买户口使他们能够（或他们期望能够）享受当时城镇市民的包括就业、社会保障和福利等方面的待遇。户口的这种含金量当然远远超过放弃承包地的损失。现在情况不同了，在小城镇，过去由政府包下来的“市民待遇”基本上都消失了：就业政府不包了；福利分房取消了；其他政府提供的福利基本上不存在了。也就是说，在这些小城镇，除国家机关及其事业单位的工作人员外，多数市民在权利和利益方面与进城的农民工已没有什么差别。而农民迁入这些小城镇却要以失去农村承包地为代价，在此情况下，农民当然不会作出迁入城镇的选择。
于是，中国的现实情况是：中西部地区、经济欠发达地区的中小城镇基本上没有了进入的障碍，但农民基本上没有进入的动机和愿望；而大中城市、沿海发达地区形成了建立在户口制度基础上的对农民工和外来人口的“经济接纳、社会排斥”的制度格局，导致农民工难以实现稳定的转移。
4．农民工没有在城市安家落户的经济条件。
总的来讲，农民工工资收入与城市居民相比较低，而且他们的工资有相当一部分是通过超时劳动取得的。在绝大多数农民工没有社会保障的情况下，他们的工资收入根本无法支付在城市安家落户的费用。以长沙市为例，该市从事加工制造业的农民工的月工资一般在600—800元之间，而服务行业农民工的工资更低，一般月工资在500元左右。而2004年长沙市城市居民的人均年可支配收入为11021元，月平均为918元，而社会平均工资1415元/月。假设一个三口或四之家的普遍农民工将全家迁到长沙，同时假定他（或她）的爱人能够找到工作，如此，这个农民工的年家庭收入在12000—18000元之间，即他的家庭人均年工资收入是（3口之家）4000—6000元，或（4口之家）3000---4500元。即只相当于城市居民人均可支配收入36%--54%（三口之家），或27%---41%（四口之家）。当然，城市居民的“可支配收入”不仅仅是工资，还包括其他收入如房租、其他财产性收入如存款利息收入、股息收入等。即使考虑到上述各种收入，实际上农民工的“家庭人均可支配收入”也不会增加多少。沿海地区农民工与当地人的收入差距更大。抛开农民工根本无力在城市购买住房不说，目前农民工微薄的工资远不足以维持全家在城市的基本生存。在此情况下，即使我们将现行的户籍制度完全废除了，农民完全可以在城乡和地区之间自由迁徙，也难以实现农民工向城市稳定而健康的转移。解决这一问题，不仅需要在城乡、地区之间进行重大的利益分配调整，而且需要在城市内部的劳资之间进行利益分配的重大调整。
四、关于统筹城乡就业的对策对建议
1、继续将改善农民工就业环境作为统筹城乡就业的一项长期工作来抓，着力建设完善的劳动力市场服务体系和农民工权益维护机制。
尽管经过几年的努力，农民工的就业环境得到很大改善，但农民工的就业环境总体上仍然较差，进一步改善农民工就业环境需要作出长期的努力。同时，我们还必须看到，就业是一切保障的基础。在当前及今后相当长一段时间内，促进农村富余劳动力的就业、提高农民工外出就业的质量，是广大农民工的第一需要，对中西部地区来说，情况尤其如此。首先应进一步建立和完善城乡公共就业服务体系，努力建立联通城乡的劳动力市场信息收集和发布体系、完善的职业咨询和职业介绍体系和职业培训体系，为农民工的外出就业提供全方位、高质量的就业服务。其次要建立和完善农民工的维权制度和机制，重点是建立工资支付保障机制，劳动违法举报和查处制度，当前及今后应认真治理农民工超时劳动和劳动安全卫生差的问题。
2、将解决农民工的社会保险问题作为进一步推进统筹城乡就业的重点。
从目前统筹城乡就业的进展情况看，从制度层面上讲，解决农民工的社会保险特别是养老保险成为进一步推进统筹城乡就业的关键，也成为进一步实现农民工平等就业必须解决的一个问题。农民工的养老保险关键要解决养老保险的可转移和可接续问题。前不久发布的《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》，规定养老保险个人账户可转移，这是一个很大的进步，但统筹部分仍然不能转移。实际上，不解决这个问题，农民工的养老保险权益就不能得到保障，在农民工参加养老保险问题上存在的地区之间的利益矛盾就得不到解决。解决这个问题的办法，是尽快实现养老保险的全国统筹，并通过建立养老保险基金的全国结算中心的办法，以确保劳动者无论在哪里退休都能够领取属于自己的养老保险金（包括统筹部分。）应当指出的是，我们倾向于不赞成搞农民工的特殊的养老保险办法，这是因为，如果实行这种办法，一是操作起来存在很大困难，同一个企业的职工分为不同的缴费人群，势必造成管理方面的困难；二是会导致城市普通劳动者的弱势地位进一步强化，类似国有企业下岗职工再就业困难的问题会在城市弱势劳动者群体中再现；三是将引起新的制度性分割，导致农民工融入城市社会的困难加大。而实行统一的养老保险政策，既有利于维持制度的统一，也有利于一步到位地解决农民工的养老保险问题。至于这种做法存在的养老保险缴费比例高的问题，可以从其他方面着手解决，比如通过“扩面”和政府加大对养老保险的筹资和投入双管齐下的办法来解决缴费比例过高的问题。解决了农民工的社会保险特别是养老保险问题，农民工平等就业的权利将得到进一步实现，城乡劳动者的权益差别将大大缩小，统筹城乡就业将大大向前迈进一步，原有的城乡分割和地区分割的障碍也将进一步弱化和消除。
3、在推进统筹城乡就业中应采取因地制宜、区别不同情况确定工作重点的方针。
我国幅员面积广大，发展差距巨大，各地的实际情况千差万别，在推进城乡统筹就业中面临的主要任务和问题各不一样，应从各地的实际情况出发，确定工作的重点。总的来看，沿海经济发达地区应将工作重点放在推进社会保险上，争取在这方面取得重大突破；而中西部欠发达地区应将重点放在建立和完善就业服务体系和促进农村劳动力外出就业方面。但从我们调查的情况看，一个值得注意的现象是：在经济欠发达地区，由于传统就业制度和福利制度的衰落，原有的城乡制度性分割反而大大缩小，城乡劳动者的平等程度反而要大大高于沿海经济发达地区；相反，在沿海发达地区，由于市场经济的发展给当地人带来了巨大的机会，而进入这些地区的劳动力又多是“外地人”特别是外省人，结果形成了对外地农民工“经济接纳、社会排斥” 新的分割，这种分割与其说是“城乡分割”，不如说是一种新的“地区分割”，（因为在这些地区，当地的乡镇甚至农村，也在形成一种排斥外地人的制度体系。）因此，沿海发达地区在本地区范围内实现城乡统筹就业，在制度层面上不存在较大的障碍，而且，这些地区在推进城乡一体化就业和社会保障方面采取“先本地后外地的”的方针也无可厚非。但必须同时看到，沿海发达地区在推进城乡统筹就业过程中，如果不同时进行制度层面的改革，建立开放型制度体系，本地城乡一体化的就业和社会保障体系的建立，往往意味着外地人进入门槛的进一步抬高，意味着外地农民工融入困难的加大。因此，从制度改革的角度看，沿海发达地区统筹城乡就业的重点和难点在于将“外地农民工”纳入统筹的范围，实现外地人与本地人的平等就业。中西部地区虽然重点不在社会保障制度建设，但应利用目前城乡劳动者差别缩小的“有利”条件，在制度建设上发挥“后发”优势，构建统一的制度，避免在制度建设中形成新的城乡分割格局。
4、进行配套改革，解决深层次的制度问题。
首先是继续推进户籍制度改革。事实上，不改革现行户籍制度以及建立在这种制度基础上的经济社会管理制度和城市公共服务和福利制度，不仅农民工难以 “留得住”，而且已经出台的许多有关农民工的政策措施，如农民工的培训、就业服务、子女义务教育等，都由于受这种深层次制度制约而难以贯彻落实，农民工的社会保险特别是养老保险问题也难以解决。打破城乡分治和地区分治的制度壁垒，使农民工能够获得在城市的永久居住权和“市民待遇”，成为推进城乡就业必要条件。应当说，目前进一步推进户籍制度改革的条件已经比较成熟：近年来我国大多数城市都出现了“民工荒”，劳动力供给呈现持续不足的状态；企业普遍产生了留住农民工、保持职工队伍相对稳定的愿望和要求；近年来旨在维护农民工权益、改善农民工就业环境的一系列政策的出台，使农民工与城市居民在权益方面的差别越来越小。这表明，实行户籍制度改革、实现农民的迁徙自由和市民待遇的客观条件已经基本具备，至少在地市级城市实行改革已没有大的问题。试点地区应率先进行这方面的改革，实行居住地登记户口制度，将外地农民工纳入当地的公共服务和社会保障范围内。
改革现行农村土地制度，是促进农村富余劳动力实现稳定转移的必要条件，也是确保农民工“回得去”的条件。应通过强化农民土地财产权和建立土地的市场化退出机制的办法，确保农民不因户口的变动而失去土地。这样做可以取得一石数鸟的作用：首先，可以消除农民工放弃农村户口、定居城市的最大障碍；其次，农民工可以利用土地出让（出售或出租）收得的收入为他们在城市安家落户提供“原始积累”，从而促进农村劳动力向城市的稳定转移和城市化的健康发展；第三，可以促进农村土地的适度集中和规模经营，有利于农业现代化；第四，有利于保护和节约土地。目前许多地方提出各种不同的解决办法，如河南省规定，农民定居城市后5年内不收回农村的承包地；浙江一些地方规定在承包期内不收回土地。但这些办法都没有从根本上解决问题。个别地方的做法更彻底些，如广东省的一些地方实行土地股份制，农民工对土地的权益按股作价，并永久性享有，可以继承和转让。这种做法实际上使农民工真正拥有的土地的所有权，值得推广。
劳动科学研究所课题组
主持人：莫荣
成员：郭悦 柴海山 邹萍 李宏 阴漫雪等
执笔：郭悦
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