《国有困难企业退休人员医疗保险现状及对策研究》课题是由中国劳动保障科学研究院联合拜耳医药保健有限公司共同设立的。本课题以“国有困难企业退休人员医疗保险”问题为研究对象，重点分析、研究了该问题产生的根源、发展状况以及各级政府制定为解决该问题而制定的相关政策和措施，试图提出进一步解决国有困难企业退休人员医疗保险问题的政策建议。

科学合理界定“困难企业”和“退休人员”涵义是本研究的重要基础，直接影响着研究结论的科学性。课题组经过对相关理论和实践经验进行充分分析、归纳和研究，提出了二者在本课题中的涵义，将“困难企业”界定为“由于各种原因不能按时足额为本企业职工缴纳医疗保险费的企业”，同时将“退休人员”界定为“按照国家关于企业职工退休年龄的相关法律法规的规定正常退休的人员”。

一、国有困难企业退休人员医疗保险现状分析

1.国有困难企业分布状况分析

我国国有困难企业的数量和分布状况与各地经济发展水平紧密相关，呈现出“东少、西多、中部持平”的特点。在东部和经济发达地区，如北京、上海、广东、福建、浙江、江苏、山东等省市，国有困难企业退休人员的医疗保险问题已经基本解决或不十分突出。西部及经济欠发达地区，如四川、贵州、云南、陕西、甘肃、青海、广西等地区由于地方财政实力相对薄弱，区域经济结构有待进一步调整，国有困难企业退休人员的医疗保险问题相对突出。

2.国有困难企业退休人员数量及参保状况分析

从调查结果来看，东部经济发达地区多数省份已从政策层面上基本解决了国有困难企业退休人员的医疗保险问题，但有一些地区实际未参保人数还比较多。目前西部地区的主要着眼点还集中在如何解决国有破产企业退休人员的医疗保险问题上。中部地区则介于东、西部地区之间。

另外，由于目前全国尚没有统一的统计口径，因此无法准确地掌握全国各类困难企业退休人员的确切数字。但据部分地方劳动保障部门的不完全统计，截止到2005年底，仅浙江、江苏等八省的国有困难企业退休人员总数就大约达到了330多万人以上（详见表1和图1）。由此可以推断，全国范围内困难企业退休人员的数量规模还是相当可观的。

表1             部分省（区）困难企业退休人员参保情况

二、中央及地方政府采取的基本政策措施

1.党中央、国务院相关政策确立了解决问题的指导思想

为进一步推动国企改革，在充分考虑我国各地国有困难企业退休人员医疗保险参保困难的具体情况下，党中央、国务院先后发布了《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步做好资源枯竭矿山关闭破产工作的通知》(中办发 〔2000〕11号)和《国务院办公厅转发国家经贸委等部门关于解决国有困难企业和关闭破产企业职工基本生活问题若干意见的通知》（国办发〔2003〕2号）。劳动和社会保障部也颁布了《关于妥善解决医疗保险制度改革有关问题的指导意见》（劳社厅发〔2002〕8号）。这些政策的出台，有效地指导了各地国有困难企业退休人员医疗保险问题的解决，对完善基本医疗保障体系起到了重要的指导和促进作用。

2.部分地区对“困难企业”的界定

由于目前从理论到实践都未对“国有困难企业”给出公认的和法定的涵义，根据《国务院办公厅转发国家经贸委等部门关于解决国有困难企业和关闭破产企业职工基本生活问题若干意见的通知》（国办发〔2003〕2号）精神，全国大部分省、自治区、直辖市以及部分省辖市结合本地区实际，相继出台相关政策规定对“国有困难企业”做出了界定。

研究中，课题组对北京、上海、浙江、福建、山东、河南、江西、安徽、贵州、广西、云南、陕西、辽宁、吉林等20个省、自治区、直辖市（其中，东部经济发达地区5个，中部地区7个，西部地区8个）解决困难企业退休人员医疗保险的政策规定进行收集。经过对相关政策文件进行整理发现，其中有5个地区对国有困难企业的概念有明确界定。天津市、湖北省、江西省和广州市，则将破产企业包括在了困难企业之中。其他地方也对困难企业和困难企业退休人员做出了一些相应的政策规定。

3.各地的缴费办法和医疗保险待遇

各地制定的有关困难企业退休人员医疗保险的政策，都体现了“低保障、广覆盖”原则，同时大多以住院统筹和大病统筹作为解决这部分人员基本医疗保险的核心，并结合医疗救助体系，基本构建起了困难企业退休人员的医疗保险体系。

在筹资方式上，多数地区采取了“多渠道筹集”，即个人、企业、上级主管部门（或集团公司）和政府共同负担。以原所在企业缴费为基础，采取不建立个人帐户的方式，资金不足的部分由主管部门和同级财政托底解决。广州市和郑州市等地实行了对部分企业采取政府借款的方式解决资金不足问题。部分地区还结合本地区情况，采取降低门槛的办法，适当调低参保标准，以便将更多的退休人员纳入医疗保险体系中来。

在缴足医疗保险费的基础上，各地普遍实行了退休人员的社会化管理，并纳入到社区管理体系中。

4.对地方政策的基本评估

（1）政策发布数量

从收集到的各地政策文件看，自1999年到2006年间各地共颁布了60项政策，涉及到25个省市，占全国34个省级行政区的73%。其中国家级3件，省级47件，省级以下10件。其中，专门针对困难企业退休人员医保问题的政策文件共39件，比重为65%。政策发布的时间分布见图2。

图2   地方相关政策文件时间分布情况

由上图可以看出，自1999年国有企业改革之初，中央政府就开始关注改革过程中产生的国有困难企业退休人员的医保问题。劳动保障部于2002年颁布了《关于妥善解决医疗保险制度改革有关问题的指导意见》（劳社厅发〔2002〕8号），国务院也于2003年颁布了《关于解决国有困难企业和关闭破产企业职工基本生活问题的若干意见》(国办发[2003]2号)。之后，针对困难企业退休人员的医疗保险问题的政策文件明显增多，说明我国各级政府逐步开始重视解决国有困难企业退休人员的医疗保险问题。

（2）政策涉及的重点内容

在对收集到的政策文件进行分析时，课题组注意到文件涉及的主要内容包括：国有困难企业退休人员的界定、资金的筹集、待遇的享受、实施的办法以及医疗救助等。

从总的趋势看，各方面所关注的内容逐步增多，尤其是关于资金筹集的最为集中，说明在具体落实困难企业退休人员医疗保险政策过程中，基金筹集是难点，还需要相关方面不断协调。就数量而言，政策中给予资金筹集、国有困难企业退休人员界定、实施办法等三方面的关注最多。各地政策关注的焦点详见表2。

表2                   地方相关政策内容分布情况

（3）政策体现了制度的创新

从各地制定的政策措施看，突出的特点是在保证医疗保险基本原则不变的前提下因地制宜、灵活多样。各地的做法普遍注重了实际、实用、实在，并积极探索制度上的创新，如建立多层次医疗保险制度、对不同经济状况的困难企业采取不同层次的医疗保险办法、在自愿基础上退休人员（或家属）适当缴纳一定的医疗保险费用、有些地方采取困难企业退休人员集体或部分纳入基本医疗保险体系等。归纳起来大致有三种模式，即统帐结合的基本医疗保险模式、不建个人帐户的大病统筹模式、按缴费率确定保障水平和内容的降低缴费模式。

三、目前存在的问题和形势分析

造成国有困难企业退休人员医疗保险问题的主要原因可大致归结为：

1.由于制度变化而形成利益保障机制的缺失

计划经济体制下，国家对国有单位职工实行的是低工资、高福利制度，职工的劳动报酬包括工资收入和福利待遇两部分。工资收入水平是以保证劳动者的简单再生产为标准来确定的，而用于住房、教育、医疗、养老和子女抚养等方面的福利则是由国家按照计划比例分配给企业职工的，它的具体表现形式就是企业办社会。但是，在社会主义市场经济条件下，随着我国多层次社会保障体系的建立，在医疗保障方面，为体现“权责对等，风险共担”的原则，社会医疗保险制度要求个人、企业和国家共同负担劳动者的医疗费用，这种制度上的变化实际就意味着当前国有困难企业退休人员应得利益的保障机制缺失。

2.由于体制变革而形成制度涵盖不充分

部分国有企业陷入经营困境，首先是体制上的原因，即计划经济体制下的国有企业难以适应市场经济体制的竞争环境。其次是企业自身的原因，即产品、技术和营销等各个经营管理环节不能符合市场的要求，从而造成企业亏损。但是，对处于困境中的国有企业退休人员的医疗保险问题，在社会医疗保障制度设计之初就没有被充分考虑，直到2002年9月出台的《关于妥善解决医疗保险制度改革有关问题的指导意见》（劳社厅发〔2002〕8号）才有相应的规定和办法。

3.由于历史积欠严重而引发破解缓慢

由于经济体制改革所引发的企业改制，陷入经营困境的国企数量不断增加，关闭、破产和转制的国有困难企业，已经成为困扰各地政府部门的一大难题。中共中央、国务院先后颁布了《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步做好资源枯竭矿山关闭破产工作的通知》（中办发〔2000〕11号）和《国务院办公厅转发国家经贸委等部门关于解决国有困难企业和关闭破产企业职工基本生活保障若干意见的通知》（国办发〔2003〕2号）。按照上述通知的要求，各地也相继出台了一系列解决这个问题的具体措施和政策，但由于各地经济状况发展各异，财政实力不同，各地着手解决这个问题的步调相差较大，解决的效果也参差不齐，因此全面解决困难企业退休人员医疗保险问题任重道远。

四、政策建议

1.解决国有困难企业退休人员医保问题的基本原则

（1）以财政为主承担弱势群体基本医疗保险责任的原则

    从国外医疗保险基本做法看，大多数国家都把保障无收入、低收入或老龄人口等弱势群体的基本医疗保障作为政府的责任和重点保护的人群，并且想方设法通过资金或法律手段来承担起政府的职责。我国国有困难企业退休人员的医疗保险问题正是在政府主导国有企业改革和医疗保险制度改革的过程中出现的特殊问题，因此各级公共财政责无旁贷均需拿出专项资金解决这部分人群的医疗保险问题。

（2）坚持“分灶吃饭”、以同级财政负担为主的原则

在明确公共财政对国有困难企业退休人员医疗保险资金投入责任的前提下，要确定财政“分灶吃饭”、以同级财政为主负担同级国有企业资金的原则。即中央、省、地（市）、县财政均应在其所属国有企业无力承担困难企业退休人员医疗保险缴费的情况下，主要由同级财政予以支持，同级财政财力不足时上级财政应给予帮助。这是因为，一方面企业在正常经营情况下企业承担的地税均上缴到所属地方财政，为地方经济发展做出了贡献；另一方面，医疗保险具有“收入按月注入，支出随机发生，支出数额不定”的特点。个人账户管理十分复杂，在同一属地按照统一政策和定点医疗机构、定点药店，便于转移支付、统筹管理和监督，可以节省管理成本。

（3）坚持立足当前、兼顾长远的原则

国有困难企业退休人员是医疗保险制度改革过程中的特定人群，他们在劳动年龄段已经为国家做出了应有贡献，当他们光荣退出劳动岗位后，国家应当承担起他们的基本医疗保障。因此，要采取“立足当前”的原则，实行“老人老办法”，由各级财政来承担这一人群的基本医疗保障费用。

“兼顾长远”就是要按照医疗保障可持续发展的总体目标，在解决好过渡时期退休人员医疗保险问题的基础上，今后采取并轨管理，统一到“个人账户，统帐结合”的多层次医疗保险体系中去，作出退休人员病有所医、终生保障的制度性安排。

（4）坚持因地制宜、灵活多样的原则

鉴于我国不同地区经济发展状况的差异，各地应本着“因地制宜、灵活多样”的原则，根据本地区的特点制定适合本地区实际情况的办法。走得快的和走得慢的地区，可以分别予以指导和监管。但是，经济发展水平的差异不应是医疗保障落后的根本缘由，要转变观念，加强管理手段和制度、方法的创新，利用财政转移支付等措施手段，加快医疗保障体系建设步伐，落实病有所医的目标。

2.加快立法，依法保障公民健康权益

社会保障是现代国家最重要的社会经济制度之一。建立健全与经济发展水平相适应的社会保障体系，是经济社会协调发展的必然要求，是社会稳定和国家长治久安的重要保证。《中华人民共和国宪法》作为各专项法律的基础，也是社会保险立法的基本依据。其中的第44条、第45条还分别赋予了每个社会成员享受社会保障的权利。尽管1994年颁布的《劳动法》规定了社会保险的基本原则和基本制度，但是由于迄今尚未制定包括医疗保险在内的社会保险专项法律，致使有关部门在实施医疗保险管理和服务、建立健全多层次医疗保障体系工作中缺乏法律依据，也导致企业、职工和其他应受医疗保险制度覆盖的公民无所适从。因此，加快社会保险的立法工作是当务之急，只有建立健全相关法律，才能使拓宽筹资渠道、建立稳定保障制度和形成有效运行机制有法可依，也才能有效保障公民健康的基本权益。

3.逐步并轨管理，建立长效保障机制

我国经济体制改革已取得了很大成就，但是人口多、底子薄的基本状况并未得到根本改变。同时，我国还面临着未富先老的严峻形势，基本国情要求必须按照建立多层次医疗保障体系的总体方向，实施责任共担，运用有限的财力，切实做好不同群体的基本医疗保障工作。鉴于近年来一些地区已经较好的解决了国有困难企业退休人员的医保问题，以及宏观财政收入逐年增长的有利条件，彻底解决国有企业退休人员医保问题，目前是良好时机。因此在战略上可以尝试“解决老人，立足新人”的战略，具体措施为：

（1）确定时间表尽快解决遗留问题

①摸请底数，作好测算。要彻底解决国有困难企业退休人员的医疗保险问题，必须对各地国有困难企业的界定、企业数量、退休人员数量、已参保数量、缴费状况、基金状况、筹资渠道等状况有清楚的统计和了解，对需要各级财政补贴的数额有基本的测算。从而为彻底解决问题打好基础。

②政府主导，明确责任。必须明确解决该项问题是各级政府的职责，在解决该项问题的过程中政府起着主导作用，特别是政府财政是“公共财政”，其职责和功能都十分明确。同时政府必须通过制度安排来规范所有的程序和政府各职能部门的责任。要加强管理，特别是要加强对政策、制度落实的管理，如国资部门在摸清企业人员底数、界定困难企业标准等方面责无旁贷。

③分类管理，部门联动。要对各类困难企业进行具体划分、分类管理，如无缴费能力的、不能足额缴费的、关闭破产的、企业改制的等，分别不同情况，制定不同政策。解决国有困难企业退休人员的医疗保险问题是整个政府的责任，因此需要政府各部门携手合作，政府的国资、财政、劳动保障、经贸以及工会等要协同作战，部门联动，使该项工作顺利实施。

④因地制宜，制度创新。在医保政策措施上，要按照灵活原则，因地制宜，“能保什么就保什么，能保多少就保多少”。适当放低参保标准，降低医保门槛，对特殊困难企业可适当放低缴费水平。在保障水平上，以保大病和住院基本医疗保险为基础，对特殊困难的企业可调整为以医疗救助为基础结合基本医疗保险的方式。在筹集资金方面，可按照“企业资产变现解决一点，企业主管部门（控股公司）出一点，企业隶属地方财政出一点，中央财政出一点”的原则，根据地方财政状况，划定中央和省、市、县财政出资比例。对于地方财政确实有困难，可适当考虑申请中央财政支持企业的方式。

在医疗保险险种的设计上可以考虑逐渐丰富和细化，按照不同人群、病种，设置不同缴费比例、不同保障水平的险种。特别是针对我国已经进入老龄化社会、慢性并发病率高、独生子女家庭多等特点设置一些有特色的险种。过去的实践中，有些经济发达地区就尝试建立“城乡统筹社会保障体系”，因地制宜地提出“保障多开门”，其目的是使各种类型家庭、人员都能享受社会保障，共享经济发展、社会进步的成果。

⑤明确任务，分步实施。要确定时间表，配合国有企业改革、改制步伐，力争在比较短的时间内解决遗留问题。由于大规模的国有企业结构性调整已经基本结束，因此可以考虑参照“下岗职工基本生活保障”向“失业保险”并轨的模式，分阶段完成。对经过企业改革后再出现的欠缴医疗保险费的国有企业或国有控股企业，应与其他所有制企业一样处理，一视同仁，实现政策上的“并轨”，因为社会保险的基本原则就是“权责对等、共同负担”。

（2）建立长效机制

对于今后可能陷入经营困境、欠缴保险费用的国有或国有控股企业，应建立长效的应对机制。第一，企业自身应作为第一道防线防控欠缴社会保险费现象的发生。随着社会主义市场经济不断发展和完善，国有企业作为一种自主经营、自负盈亏的基本社会经济组织，具有完整的自主经营权，员工利益逐步与企业融为一体。在保障员工（包括退休人员）权益的时候，应首先立足企业。在具体实施办法上，应由国资管理部门督促企业建立起风险预防控制机制，尽量避免企业陷入经营困境。同时，劳动保障部门要依据相关法律进行监督，通过法律手段保障企业员工基本利益。第二，当国有企业由于各种原因难以为员工足额缴纳医疗保险费用时，应由国有资产管理公司或控股公司补缴保险，或由企业向国有资产管理部门借款，解决企业的各类社会保险费欠缴问题。第三，可通过适当提高统筹层次，降低医保基金运营风险，增强基金的调剂能力。

总之，要建立起一种处理国有企业由于经营风险而给劳动者社会保障带来风险的长效机制，同时也要建立起一种政府处理这类问题的长效机制，以避免政府长期忙于“抢险”。

4.坚持以人为本，加快建立多层次医疗保障体系

医疗保险的最终服务对象就是参保人员，以人为本就是要以有效解决参保人员的基本医疗保险问题为根本，特别是对困难企业的退休人员更要注重尽可能地降低他们的参保医疗成本。这部分人员可支配收入低，即使参加了医疗保险，一旦患上大病，很容易因病致贫。制度安排是权益保障的基础。要在现有政策框架体系下，进一步完善基本医疗保险制度，同时加快建立和完善多层次医疗保障体系，特别是建立社会医疗救助制度，将特别困难的企业退休人员等社会弱势群体纳入到这种制度范围里来，从而形成社会医疗保障体系中的最后一道防线。要加强政府相关部门的统一协调和配合，政府应动员和组织社会各方面的力量，集中一定的人力、物力、财力，尽快建立社会医疗救助制度。社会医疗救助制度的资金可以多方筹集，即基本医疗保险社会统筹基金拿一点、上级政府拨一点、本级财政出一点、社会各界捐一点，建立起一个困难企业医疗救助基金，给予特困企业退休人员专项的救助。

                            课题组长：王  竞

                            主要成员：邸  妍 吕润泽 苗春雨

                                     赵润录 饶  风 王 斌

                                     朱晓琳 顾林媛 施  阳