社会保障关乎国计民生，涉及公众的切身利益。今年5月日本媒体揭露出的5000多万份养老保险缴费记录出错事件，在日本引起轩然大波，朝野震动，社会舆论强烈不满，并使养老保险制度的公信力和前途受到严重质疑。世界各国也给予密切关注和广泛报道。6月29日，在日本国会举行的参议院选举中，执政的自民党遭到惨败，而最大的在野党民主党取得胜利，成为参议院第一大党。据各方分析，自民党此次最大败因是养老金记录不全问题，日本媒体认为安倍输在重“国政”、轻“民生”。

一、事件的发生及原因

1．养老金缴费记录发生重大差错。2007年5月，日本媒体披露出养老金记录不全的问题。负责养老金管理的厚生劳动省社会保险厅遗漏了5095万份养老金保险记录，此外还有1430万份厚生年金记录没有录入电脑。消息一出，舆论哗然，引发国民强烈不满，导致安倍政府支持率节节下跌。尚未领取养老金的人担心自己缴纳养老保险的记录丢失，纷纷要求查询。正在领取养老金的人担心自己没有领取足够的数额。今年恰逢日本战后第一次婴儿潮时期出生人口大量退休，令问题更趋尖锐。

这次出现问题主要是制度和管理上的原因。1996年前，日本国民一个人可能拥有多个养老金账号，在工作调动或者结婚时，养老金账号可能发生变更，管理非常复杂且效率极差。为此，日本于1997年1月开始实施基础年金账号制度，统一了各种养老金账号，实行每人一个账号，由社会保险厅统一管理。统一账号的原则是把按姓名、出生日期、性别和住所一致的多种养老金账号归并。但如果这些信息对应不上，则相关的各类养老金账号就无法合成一个账号，且无从查证。而出现这种情况的原因，则是由于1979年至1989年间，社会保险厅曾将所有纸面记录录入电脑。由于日本人的姓名中使用的汉字有多种读音，因此在录入记录的过程中，缴费者姓名有可能出现错误，致使统一账号时按照姓名核对发生了大量的不一致，而相关部门实际上在10年当中故意掩盖了这种情况。

2．前小泉内阁成员欠缴养老保险费，引起国民强烈不满。据厚生劳动省社会保障厅统计，2002年度，加入“国民养老金”的人中，有37%没有交纳保险费。其中，20岁至29岁的人中，有50%以上拒绝交纳保险费。为促使国民按期缴费，缓解严重的“养老金支付危机”，日本政府于2003年底投入6．2亿日元巨资，在电视台等媒体高频率播出由著名演员代言的公益广告，喊出“不缴纳养老保险金，别到老了才想哭”的口号，同时还印制张贴了数万张海报。

然而，随后有媒体曝光，该公益广告的主角本人在过去两年里并没有缴纳养老保险费。更让人始料不及的是，经调查发现，在小泉内阁的18名阁僚中，包括小泉本人、内阁官房长官福田康夫,竟然有7人也存在不缴纳或少缴纳养老保险费的问题。其中，经济产业大臣中川昭一竟长达21年不缴纳保险费。据日本共同社报道，曾经未缴纳养老保险费的国会议员达到38人。

社会舆论对此反应强烈，认为这些人位高权重，绝非缴不起养老保险费，其行为严重损害了日本政府的形象。这一丑闻不仅引发了日本国民对养老保险制度的不满，更增加了人们对日本政治制度的不信任。在国民和舆论的严厉批评下，福田康夫被迫提出辞职，并公开道歉。

二、政府处置失当

    两次事件的性质和影响都相当严重。但日本政府的态度和采取的措施却多有不当。对于2004年的事件，舆论认为，众多政界人物被揭出未缴养老保险费，绝不能简单地用“过失”或者“忘记”来搪塞，只能说明这些政治人物对日本养老保险制度的冷漠并对其前途缺乏信心。

缴费记录错漏问题事关众多国民切身利益，引起的反响更为强烈。人们纷纷涌向社保机构对自己的帐户情况进行查询，社会保险厅面临极大压力，特别在各分支机构开设临时窗口以应付潮水般涌来的查询者。但由于查询手续复杂，人们要排好几个小时的队才能轮到自己，为此怨声载道。人们还抱怨专门开设的查询热线电话根本无法打通。反观日本政府，却对问题的严重性认识不足，措施不力，采取官僚主义的态度，有明显的“不作为”之嫌。主要表现在以下方面。

一是涉案高官极力掩饰自身问题，不愿承担责任。如在欠缴保费问题上，小泉内阁财务大臣谷垣祯一对自己三次未缴纳保险费的解释为：“一时疏忽”。官房长官福田康夫更是低估了舆论反应的强烈程度，先是辩解“只在60岁那一年没有缴纳”，后又以“个人隐私”为由拒绝进一步解释，再到承认“有一段时间”没有缴纳养老保险金，最终迫于压力辞职。

二是领导人判断失误，拖延殆懈，延误了解决问题的时机。大量养老金记录出错的问题早就存在，2006年已有议员在国会提出质询，要求小泉政府彻查养老金可能出现的问题，但未受到重视。据日本媒体透露，去年底安倍上任不久，其实已经掌握了有关养老保险金的一系列问题的实际情况，但迟迟没有采取恰当措施，终至酿成丑闻。为了推卸责任，自民党还强调这次养老金问题的责任人是1997年曾经担任厚生劳动大臣、现任民主党代理代表的菅直人。这一举动引起社会反感。

三是采取措施不当，无法有效平息国民的愤怒情绪。安倍在国会称，参保人若要确认是否缴纳过保险费，需要自己查询社会保险厅的数据库内是否有记录，若无记录，则个人必须提交当年缴纳保费的收据等证物，否则，就需要通过新建立的“第三者委员会”判断是否缴纳。国民对政府这种官僚主义的态度极为不满。安倍还表示一年内查清5000多万份丢失的养老金交纳记录。但这一许诺遭到强烈质疑。官方承认，通过计算机查询的软件还有待开发。一些媒体认为，安倍内阁对难以实现的事情做出难以令人信服的许诺，是在愚弄舆论。另外，负有直接责任的厚生劳动省社会保险厅也被发现工作中存在很多问题。经调查发现，在信息输入过程中，不仅有录入错误，还发现了大量尚未统计的养老金记录未得到妥善保存，甚至被随意丢弃和销毁。

三、日本应对养老金问题的措施

1．日本养老金制度概况及面临的突出问题

日本实行覆盖全体国民的养老保险制度，即公共年金制度。其中包含三个体系，即：面向20岁以上所有国民（无论是否工作）的国民年金（又称基本年金）；面向企业等工薪雇员的厚生年金；面向公务员的共济年金。后两类人员同时享受国民年金。基金来源为：国民年金由个人缴费和政府财政预算构成；厚生年金与共济年金由个人缴费和所在单位缴费构成。所有缴费都是强制性的。目前缴费标准为：国民年金按每人每月13300日元的固定数额缴纳，厚生年金由个人和单位每月各缴纳工资的13.58％，共济年金由个人和单位每月各缴纳工资的7.12％。

日本现行养老金制度所面临的深层次的突出问题主要有：

一是国民年金的“空洞化”。目前有38%的参保人拒缴或滞缴保险费。其中有生活在贫困线以下的穷人和失业人员，也有具备支付能力，但对养老保险制度不信任的人员（中青年居多）。缴费减少一方面使将来拿不到养老金或足额养老金的人数增加，另一方面使支撑当代老年人养老的资金出现缺口，成为政府面临的一大难题。二是代际负担不平等。由于老龄化，中青年是缴费的主力，但他们对自己的预期回报缺乏信心。代际之间收入和负担义务的不平等导致了社会不满。三是国民承受能力降低。目前，日本国民社会保障负担率已经接近50％。社会保障财政支出中，用于养老保险的支出占到44.7％。国民负担率增长的主要原因，是政府试图通过增加国民负担率，来解决经济增长率低与养老保险财政支出增加之间的矛盾。当前日本养老保险出现的问题与这种情况有直接关系。

2．政府正在采取的应对措施

养老金管理漏洞已经成为日本参议院选举的突出政治问题，其背后则是日本人口社会结构变化所引发的养老金制度危机。日本政府力图采取两种方法谋求长期稳定的养老金财政，一是通过提高退休年龄等办法抑制养老金给付；二是阶段性地提高养老保险缴费。但这些措施并没能改变日本养老金财政赤字的状况。2004年6月，日本国会通过《年金改革法案》，决定到2017财年，把原13.58％的厚生年金费率提高到18.3％，国民年金缴费额从13300日元提高到16900日元，而平均给付比率从原有的59.3％下降至50.2％。

但是，日本人口持续老龄化的趋势不减，预计到2010年，日本总人口将开始下降。由于年轻人大幅度减少，承担老年人生活的担子反而会日益加重。如果按现在的年金制度运营，日本养老金制度不需很久即将陷于瘫痪。在近年约40％的国民年金未按期缴纳保费情况中不乏政客官僚，愈发使国民对政府所谓“百年稳定”年金制度改革计划抱强烈怀疑态度。 

养老金关系到国计民生，在野党借此事加紧向执政党发难。为解决拒缴养老保险费问题，日本朝野一直在为修改养老金制度争论不休。日本政府准备采取查封银行存款等非常手段，强迫人们缴纳应缴的养老保险费。民主党在竞选纲领中宣称，应向所有公共养老金加入者发放记录保费交纳的“养老金存折”。不少学者主张将消费税作为养老金的财源，以免给在职人员加重负担。

针对此次养老金问题引起的不安，执政党向国会提交了《取消养老金时效特例法案》，主要内容是取消养老金领取者的５年请求权时效，在查清养老金记录遗漏的情况下，全额补发养老金。同时还提交了《社会保险厅改革相关法案》，主要内容是于２０１０年解散社会保险厅，新建一个由非公务员组成的“日本养老金机构”，从而健全日本的社会养老金体制。日本国会众议院经过激烈辩论通过了这两项法案。这是日本政府针对国内强烈反响所采取的主要补救措施。另外，安倍表示，政府将在一年内对记录不全的养老金领取人的数据进行核实；对出现记录遗漏的人，即使没有了发票等证明材料，也将尽可能使其能够按时领取养老金。

在我国也不同程度地存在类似日本出现的情况。特别是实行税务征收地区，由于本应统一的基金征收信息流与基金流割裂，导致经办机构不能及时得知参保人员缴费信息，无法及时记账、对账，进而引发个人难以转移社会保险关系、无法核定退休待遇等问题。如广东省省直统筹单位的养老保险，从2005年1月至2006年4月，由于税务机关未将缴费信息、基金征收情况及时告知经办机构，加之部分信息不全，造成5900多名当期应退休人员无法按时核定待遇（占应核定待遇人数的30%）。该省潮州市，由于税务机关提供的缴费明细资料不全，从税务征收至2005年底有7041万元社会保险费无法分解记录到人，涉及5191户企业，10万多人次。

辽宁、陕西等实行税务征收的省份也存在着个人账户基金与统筹基金混淆，无法记清个人账户基金以及财政入库数、地税征缴数、社保记账数差异大，无法记帐等。

上述情况应引起我们高度警觉，及时汲取教训，避免发生类似日本政治风波。

劳动保障部国际劳工与信息研究所

2007年8月13日