农村养老保障一直是农村社会保障制度的薄弱环节。目前，农村社会转型迅速，传统的农村家庭养老方式在人口老龄化和快速城市化的冲击下，保障功能日益减弱，农民老年贫困问题日益突出，在建设社会主义新农村和和谐社会的背景下迫切需要通过社会养老保障破解农民养老的困局。

一、我国农村养老保障制度现状与主要问题

（一）现状

我国农村社会养老保险工作是1986年开始探索，并在1991年进行试点的基础上逐步开展的。先后经历初期探索阶段、“老农保”发展阶段，目前，进入探索新型农村养老保险制度（以下简称“新农保”）的阶段。

截至2006年底，全国共有31个省、自治区、直辖市的1905个县（市、区、旗）不同程度地开展了新老农保工作，参保人数为5374万人，全年共有355万农民领取了养老金，积累保险基金354亿元，全年共支付养老金30亿元。

（二）存在的主要问题

一是现行制度定位不清，方向不明。名为社会保险，实则缺乏“社会性”。其一，制度设计在筹资机制上过于强调个人自助性，政府责任缺位，集体补助难以落实，社会性和福利性相对缺乏；其二，农民参保与否主要取决于个人意愿，缺乏而且也不大可能具备强制性；其三，制度模式主要采取个人账户制，缺乏在参保人之间的共济性，社会保险有演变成个人养老储蓄之嫌。

由于制度定位不清，现行农村社会养老保险的发展方向也不明朗。其未来走向是农民基本保险，还是补充保险，目前并不清楚。

二是对农民缺乏足够的吸引力。具体表现在：保障待遇过低，2006年，农民月平均养老金全国平均只有58元，远低于城镇，对城镇化过程中的农民基本没有吸引力；政府补贴额度有限；由于以原乡镇企业为主体的农村集体经济几乎不复存在，集体补贴在绝大多数地区难以得到落实。

三是保值增值和收支平衡困难。由于无保值增值渠道，收支缺口大，县级自求平衡困难。最终，有些地方只好通过降低个人账户计发系数来降低基金支付风险。这又违背了当初对已参保农民的承诺，影响了制度和政府的信用，导致农民缺乏参保积极性。

四是缺乏社会共济，存在逆向收入再分配问题。由于自愿参保和实行个人账户积累制，加上个人缴费是筹资主渠道，现行农村社会养老保险制度一方面缺乏社会共济，另一方面还存在“保富不保贫”的逆向收入再分配问题。

由此可见，农村基本养老保障体系需要重新设计。

二、国外农民养老保障的经验与启示

随着社会经济发展和社会保障制度的演进，一些国家为农民提供了基本社会养老保障。各国农民基本社会养老保障的制度安排如何取决于本国的社会保障理念、社会保障道路选择以及发展演进过程等多方面的因素。具体来讲，有的采取非缴费性的农民养老福利制度，有的不加区别地将农民纳入国民养老保障体系，也有的则专门建立了针对农民的养老保险制度。

从国际经验看，一国养老保障制度特别是农村养老保障制度的建立，包括是否建立、何时建立、建立什么样的制度、保障水平如何等在很大程度上还是取决于该国执政党的政治理念和社会核心价值观，取决于执政党的政治决心等多方面的复杂因素。

国外农村养老保障的实践也给我们带来很多有益的启示：

●统筹考虑城镇化、农业政策和农民养老保障问题;

●选择适合国情的农民养老保障制度;

●财政大力支持农村养老保障制度建设。

三、我国农村社会养老保障制度框架与发展战略

（一）建立农村社会养老保障制度的条件已基本成熟

●从国际经验看，我国已基本具备了建立农村社会养老保障的社会经济条件；

●建立农村社会养老保障符合国内政治需要；

●国家财力不断增强，经济条件基本具备；

●农民有较强的养老保障需求。

（二）从统筹城乡的高度进行农村养老保障制度设计

1、农村基本养老保障模式选择----缴费型还是非缴费型？

从国际经验看，农村基本养老保障既可以选择缴费型的保险模式，也可以选择非缴费型的福利模式，两者各有优劣。缴费型制度虽然能够较好地解决权利与义务对等的问题，有利于减轻政府财政的刚性负担，但通常要求参保者有较稳定的收入，比较适合城镇有稳定工薪收入的正规就业人员，难以解决非正规就业群体的保障问题，同时，作为公共产品或准公共产品的基本养老保障制度采取缴费制还会导致最需要养老保障的贫困和弱势群体难以得到保障，使公共财政补贴于有能力参保的相对强势群体，加剧社会分配不公。鉴于农民的自雇就业性质（非正规就业）和农民缴费能力弱、缴费能力相差悬殊的情况，我们倾向于面向农民的基本养老保障采取非缴费制。

非缴费制虽然能很好地解决公平性问题，确保人人享有养老保障，且适应农民的就业性质和收入状况，但由于非缴费制无需个人缴费即能享受，易诱发福利依赖，公共财政负担也相对较重。因此，何时建立非缴费的农民养老保障制度以及保障水平高低必须与社会经济发展和财政承受能力相适应，切忌盲目攀比。即一方面，保障标准不能过高，另一方面，不能强求各地齐头并进，经济发展快的地区和有能力的地区先行，其他地区逐步推进。否则，由于福利的刚性特征，欠发达的中西部地区公共财政将难以承受。

现行农村社会养老保险在功能定位上不具备基本养老保障的属性，应介于社会保险与补充保险之间，更接近于农民补充性养老保险（即更接近于城镇单位实施的企业年金或职业年金制度）。

2、从统筹城乡养老保障的高度把握好农村养老保障框架设计

从社会经济发展看，我国已进入统筹城乡发展的新阶段，长期存在的城乡二元格局必将逐步突破。在社会保障领域，一方面需要彻底改革长期存在的城镇居民高保障、农民无保障的情况；另一方面，近年来城乡居民的收入差距持续扩大也急需通过社会保障发挥收入再分配职能，弥合收入差距，调和城乡矛盾。

城乡衔接的养老保障制度设计，一方面离不开现行的改革实践和制度基础，另一方面必须迎合养老保障制度发展的国际趋势----坚持多支柱的制度设计。即除基本养老金外，城乡居民还必须有相应的其他养老金作为补充。据此，我国城乡居民养老保障制度体系构架如下表所示。即在城镇，实行基本养老保障、强制性养老保险、补充养老险（企业年金）、个人储蓄性养老保障四支柱的养老保障体系。在农村，实行农民养老补贴（非缴费性，普惠制）、农村养老保险（自愿参加，政府补贴）、个人储蓄性养老保障、家庭保障相结合的养老保障体系。具体设计为：

●    零支柱：基本养老保障逐步实现城乡统一。目前，在城镇体现为统账结合的社会统筹部分，即基础养老金；在农村，为农民建立农民养老补贴；城镇无就业人群参照农民养老补贴建立城镇居民养老补贴；已享受城镇养老保险的不享受城乡养老补贴。发展方向是整合为国民养老金。

●    第一支柱：城镇养老保障制度包含第一支柱，即强制性的个人账户积累制养老保险。农村居民不建立强制养老保险。

●    第二支柱：自愿性补充养老保险。在城镇，表现为企业年金或职业年金。在农村，则为农村社会养老保险。与城镇不同的是，政府要为农村养老保险承担财政责任，承担城镇雇主相应的责任，并承担保险经办责任。因此，农村养老保险带有一定的社会性，即带有一定的第一支柱的成份。

●    第三支柱：个人养老储蓄或商业保险等。

由于地区差距巨大，国民养老金制度很难一蹴而就，必须循序渐进，逐步实现。近期，在城镇继续实行现行的统账结合的养老保险制度，在农村，北京、上海、江苏、广东、浙江等经济发达的地区率先实行农民养老补贴制度，其他地区视经济发展情况逐步推进，最终将城镇职工基本养老保险的社会统筹与农民养老补贴整合成为真正意义上的统一的国民养老金。

表  我国城乡居民老年保障制度体系设计

3、农村养老保障制度设计

农村养老保障体系主要包括农民养老补贴和农村社会养老保险。

（1）农民养老补贴

●资金来源：政府一般税收；

●覆盖范围：65岁以上的所有老年农民，参加城镇职工养老保险并享受待遇的除外；

●待遇水平：月养老补贴水平为上年度农民人均纯收入的20-30%，经济发达地区可选择区间高限，经济欠发达地区可选择低限，但不应低于当地农村低保水平；养老补贴金额人人相等；

●享受条件：不设置经济状况调查，所有符合年龄条件的本地农民均可享受；

●管理机构：各级劳动保障部门、农业部门。

（2）农村社会养老保险

●制度属性：农村社会养老保险制度由政府组织引导，居民自愿参加，实行个人或单位缴费、政府补贴的筹资机制，为缴费确定型为主导的养老保险制度。

●制度模式：农村社会养老保险建立个人账户为主的制度模式。

●筹资机制：农民自己交一块，（有条件的）集体（或乡镇企业等单位）补助一块，政府直接给予补贴，政府补贴应逐步达到缴费总额的10-30％。

●实施步骤

“十一五”时期，东部各省、市、自治区要全面推进农村养老保险，中西部地区要选择部分县（市、区）开展农村社会养老保险试点。要总结经验，以点带面，积极稳妥地推进农村社会养老保险事业的发展，争取在2020年基本建立起与我国全面建设小康社会相适应的农村社会养老保险制度。

（三）农村养老保障制度发展的相关战略问题

1、农村养老保障的目标

按照全面建设小康社会和我国社会保障体系建设的目标，农村养老保障体系建设要坚持家庭保障与社会养老保障相结合，非缴费型养老保障与缴费型养老保险相结合，既要考虑需要与可能，循序渐进，又要考虑到最终与城镇养老保障制度接轨。总体目标是，到2020年基本形成以家庭保障和养老补贴为基本保障、以农村社会养老保险为补充保障、以个人储蓄性保障或互助保险为辅助保障的农村养老保障体系。

2、农村养老保障筹资机制

农村养老保障与城镇社会保障同属于公共服务范畴。其中，农民养老补贴属于纯公共产品，应全部由政府买单；农村社会养老保险属于准公共产品，财政也应承担相应的责任，包括对参保者给予一定补助（我们建议为缴费的1/3），并支付经办管理成本等。

中央财政对中西部地区的农村社会保障制度建设给予转移支付。

四、推进农村养老保障制度建设的政策建议

农村养老保障制度建设不是一个单纯的社会保障问题，而是一个综合性的问题。它既关乎城镇化、工业化，又事关“三农问题”的解决，同时还牵扯到社会保障体系建设和统筹城乡社会保障，更关系到和谐社会建设和小康目标的实现，必须统筹规划，通盘考虑。

（一）统筹解决城镇化、“三农”问题和农村养老保障制度建设

农村养老保障制度建设与城镇化、“三农”问题相辅相承。从我国目前的情况看，首先要加速城镇化进程，清除农民进城的一切体制和政策障碍。过去，户籍制度是阻碍农民进城的主要制度障碍，将来，随着户籍制度的松动，疯狂上涨的房地产市场会成为农民城市化又一道无法逾越的门坎。因此，在致力于解决户籍制度对农民城市化的障碍的同时，从长远看，还要切实调控和治理房地产市场，建立住房保障制度，让农村迁移人口在城市住有其所，进得来、留得住。

其次，要改革农地制度，推进土地集中和集约化经营，推进农业产业化和现代化。为此，应进一步探索推广土地承包经营权换农村养老保险的做法，或进行农民土地股份化的探索，允许各地大胆进行其他方面的制度创新，以切实走出适合本地特点的土地集中经营模式。

第三，要实现城镇化、农地制度、社保制度的互动。允许农民以原籍农村土地承包经营权和宅基地使用权置换城镇养老保障，使在城镇稳定就业的务工经商农民实现城镇化，同时，将农民放弃承包经营权的土地集中起来发展现代农业，在解决“三农”问题上走出新路子。

（二）明确思路，尽早决策，建立健全农村养老保障体系

首先，要从建设和谐社会和实现小康目标的高度，充分认识建立农村社会保障制度，特别是养老保障制度的重要性和紧迫性，并把这项工作纳入各级党委、政府的重要议事日程，抓紧安排和部署，尽早就农村养老保障制度建设进行决策。

其次，要在总结各地农村社会保障制度建设实践的基础上，进行系统研究，勾画我国农村养老保障体系蓝图。

第三，结合新农村建设和统筹城乡发展，拟订我国农村社会保障制度建设中长期规划，明确目标、思路、制度构架和推进步骤。

第四，按轻重缓急和各地社会经济条件，逐步推进农民养老补贴制度、农村社会养老保险等制度。

第五，抓紧建立农民工养老保险制度，促进农民工养老保险制度与城镇养老保险、农村养老保障体系的衔接，保障农民工合法权益。

（三）积极创造条件，逐步建立农民养老补贴制度

建立农民养老补贴制度是探索适合我国国情和农民就业状况的养老保障制度的重要创新，是保证农民平等享有宪法规定的社会保障权的必要措施。建立农民养老补贴制度不能一哄而起，一蹴而就，要量力而行，逐步推进。经济条件好的东部地区要抓紧建立，使社会养老保障惠及每一个农民。国家要抓紧研究中西部地区建立农民养老补贴制度的可行性，中央财政要对积极建立农民养老补贴制度的中西部地区给予转移支付，通过建立财政分级共担机制，使这项制度逐步推进。农民养老补贴制度的保障水平要适应本地区社会经济发展，在综合考虑财政能力、农民收入和消费水平的基础上合理确定，力求做到低水平起步，逐步提高，以保证这项制度的财务可持续性。到2020年，要在全国基本建立统一的农民养老补贴制度，使每一个老年农民都能享受一定水平的老年补贴待遇。

（四）大力推进农村社会养老保险

首先，要针对农村人口老龄化和农村老年人口贫困风险日益加大的情况，在原老农保制度建设的基础上加紧改革和完善农村社会养老保险制度。要在总结前段农村社会养老保险制度建设的基础上，进一步完善制度模式，实行政府补贴的农民个人账户模式。要扩大筹资规模，明确政府对农村社会养老保险的财政补贴责任，实行农民个人自愿缴费、各级政府给予补贴并进行增值承诺（如不低于5-8%的实际收益率水平）或利率补贴的筹资机制。要努力实现农村社会养老保险基金保值增值的途径，增强基金的保障能力。要进一步加强基金管理，确保基金安全。同时，要切实做好新老农保制度的过渡和转换。“十一”五期间，要在东部地区和有条件的中西部地区积极进行农村社会养老保险制度改革试点，将村干部、乡镇企业职工或有务工收入的农民作为优先目标人群纳入养老保险，取得经验后再逐步推进；中心城市郊区或经济发达地区要积极探索城乡一体化的社会养老保险制度，实现城镇职工与农民养老保险制度的接轨和衔接。到2020年，要初步建立较为完善的农村社会养老保险体系，使这项制度覆盖尽可能多的农村居民。

（五）加大财政对农村养老保障的投入力度，特别要加大中央财政对中西部地区的扶持

要调整和完善公共财政体制，明确中央和地方在社会保障领域的分工和财政责任。要建立社会保障预算，逐步加大各级财政对社会保障的支持力度。“十一五”期间，确保社会保障支出占财政支出的比例逐步提高。要拿出专门款项用于支持农村社会养老保险制度建设，实现公共财政面向全体公民（城乡）而不是仅仅面向城镇居民的职能回归。中央财政要大力支持西部地区农村社会保障制度建设，通过财政转移支付承担西部农村农民养老补贴制度的补助责任；建立农村社会养老保险专项基金或支农基金，用于补助中西部地区农村养老保险制度建设。通过财政补助，促进西部地区农村社会保障体系的建立与逐步完善，最终实现全面建设小康社会的奋斗目标。

                                            执笔人：华迎放