朝阳区是北京市主城区之一，又是同时拥有城市与乡村的城乡结合部，面临城市发展和农村城市化的双重问题与压力。按照北京市城市总体规划关于到2010年构建现代化国际大都市的基本框架及对朝阳区的高端功能定位（国际交往的重要窗口、中国与世界经济联系的重要节点、对外服务业发达地区、现代体育文化中心和高新技术产业基地），朝阳区“十一五”规划纲要明确提出了到2010年基本实现城市化的目标，届时，现有20个乡、157个行政村的近60万农民将陆续实现身份转换、转为居民。但与城镇居民相比，目前这些即将转居的农民还基本缺乏养老保障，有的即使已经参加农村养老保险，过低的保障水平将难以满足未来城市化后的生活需要。如不及时为他们建立水平恰当、城乡衔接的养老保障制度，一方面，相当多的人有可能面临未来的老年生活风险，另一方面，进一步加大不同身份居民间的养老保障差距，影响社会和谐，也会加大政府财政负担和生活保障责任。因此，为他们建立社会保障、尤其是养老保障制度，并实现城乡保障制度的衔接已经刻不容缓。

建立农村养老保障制度也是统筹城乡、建设和谐社会和落实科学发展观的客观要求。统筹城乡发展，是党中央在新形势下提出的解决我国“三农”问题的指导思想与根本途径。长期以来，为支持工业发展，农业和农村付出了巨大代价，工业产品与农产品之前存在的“剪刀差”和限制农村人口流动等政策，导致了城乡在方方面面差距悬殊。近年来国家陆续通过取消农业税等政策实行工业反哺农业，推动农村发展，但农民的各类保障仍主要由家庭而不是由社会或国家承担。城乡统筹发展和和谐社会建设的关键，是缩小城乡差距，把解决“三农”问题放在优先位置上，努力发展好、维护好农民的根本利益，让农民分享社会经济发展成果，实现社会公平。逐步建立农村养老保障制度、缩小城乡居民在养老保障方面的巨大反差，是统筹城乡、建设和谐社会的必要条件，是公共服务面向全体国民的必然结果，也是社会保障覆盖全体国民、实现“人人享有社会保障”目标的必然要求。此外，从法律和政策渊源看，也有必要逐步为农民建立养老保障。可以说，逐步建立农村社会养老保障正当其时。

为落实科学发展观、促进城市化的顺利进行，近年来，朝阳区大力推进农村社会保障和城乡社会保障的统筹与衔接，启动了新型农村社会养老保险、新农合和农村低保。特别是，早在2004年就在全国率先统一了城乡低保，农村医疗保障的筹资水平逐年提高，2007年达到310元的新高，远高于苏南等经济发达地区新农合的筹资水平，为向城镇居民医疗保障并轨创造了条件。从目前的情况看，要实现到2010年基本城市化的目标，必须研究加快推进农村社会养老保障问题，以为城乡养老保障并轨创造条件。

一、朝阳区农村养老保障体系现状与主要成效

（一）建立了多层次、多形式的农民养老保障体系

朝阳区早在1992年就试行了农村社会养老保险（以下简称“老农保”），1995年老农保在全区推广；2004年启动了新型农村社会养老保险（以下简称“新农保”）。截止2006年底，全区参加农村养老保险的农民3.15万人，累计收缴养老保险费1.65亿元，累计支付1669万元；已享受农保养老金的人数为2822人，占参保人数的8.9%。

自2000年以来，以重点工程征地转居为契机，约2万农村户籍人口直接进入了城市养老保障体系。其中，自2004年7月1日148号令执行以来，转非6374人，转工3558人。为解决农转工历史遗留人员的社会保障问题，市、区、乡财政资助农转工自谋职业人员近1.7万人补缴了养老等社会保险，解决了1700多名农转工隐性自谋职业人员补缴社会保险问题。同时，财政和乡村还资助在城市务工的农民工进入城市社会养老保险体系。

为解决劳动年龄以上转居人员的保障问题，通过区级统筹（由民政局管理）解决了超转人员的保障问题。此外，许多乡村还建立了乡村生活补贴和集体退休金。乡村养老保障资金由乡村自行解决，领取年龄和待遇标准因各村经济承受能力差异从150—650元不等。2006年，全区共有32271名农村老年人享受了乡村生活补贴和集体退休金。

总体上，目前朝阳区已形成了老农保、新农保、城镇职工养老保险、乡村养老福利、超转人员养老保障等多形式、多层次的农民养老保障体系。

（二）加大财政社会保障投入

为推进农村和农民的养老保障，近年来，市区两级政府调整了财政支出结构，加大了基本民生投入，农民社会保障包括养老保障方面的投入力度逐步加大，为推动农村养老保障发挥了重要作用。

1、政府对农民养老保障承担了较大的责任

为在快速城市化过程中推进朝阳区农村社会保障制度建设，政府各级财政在养老保障方面承担了相当大的筹资责任。

----承担农转居自谋职业人员补缴社会保险费的80%（市、区、乡、个人按4：3：1：2分担），其中，市财政承担40%，区财政承担30%，乡财政承担10%（文件依据：北京市朝阳区人民政府《关于在农村城市化进程中建立农村社会保障体系的实施意见》，朝政发[2004]17号）；

----区财政承担农转工隐性自谋职业人员补缴社会保险费的50%（区、乡村、个人按5：3：2分担）；

----区财政承担超转人员区统筹的70%（区财政、经办乡或经办单位按7：3分担）。（依据：《北京市朝阳区人民政府办公室转发区民政局等部门关于解决我区参加商业保险超转人员生活及医疗补助问题意见的通知》，朝政办发[2005]36号）；

----区财政承担农村社会养老保险缴费的30%（区、乡村、个人按3：5：2分担）。（文件依据：北京市朝阳区人民政府《关于在农村城市化进程中建立农村社会保障体系的实施意见》，朝政发[2004]17号；《关于推行朝阳区新型农村社会养老保险的通知》，朝劳社发[2005]4号）；

----区财政承担农民工社会保险缴费的30%（区、乡村、个人按3：5：2分担）。（依据：《朝阳区促进农村劳动力灵活就业暂行办法》，朝劳社发[2005]7号）。

2、养老保障财政投入水平明显增长

近年来，朝阳区财政收入迅猛增长，区政府和有关部门对民生问题的关注和认识也达到了新高，区财政对农村社会保障投入逐年增加。总投入水平2003年仅为638万元，到2006年达到2667万元，增长了3.18倍。2006年，城乡社会保障投入占财政支出的比重达到13.40%，高于全国平均水平。

就养老保障而论，财政投入从无到有,2005年达到97万元，2006年增加到171万元,增幅几乎达到100%。

随着财政收入的进一步增长，特别是在奥运会成功举行之后，区财政加大社保投入的条件将更为成熟。

表  朝阳区财政投入农村社会保障情况

                                                    单位：万元、%

（三）统筹城乡社会保障成效卓著

为实现城乡社会保障体系对接，打破城乡二元社会保障格局，加快建立城乡一体的社会保障制度，区委区政府在有关部门深入调研的基础上，提出了“分步实施、梯次推进、逐步过渡”的办法，积极推动整建制转居，促进城乡两种保障体系直接并轨；努力促进就业，以就业促保障，为城乡保障并轨创造条件；建立农村新型养老保险制度，为最终实现完全并轨做好资金储备；积极稳妥地解决农转工自谋职业人员以及农民工的社会保险问题，并加快了农村低保与城镇低保的并轨。

农村社会保障体系的建立和城乡社会保障的并轨和统筹，一方面解决了农民当前和今后的基本生活保障问题，为未来的全面城市化创造了条件，同时，也促进了城市化过程中农民合法利益的保障，维护了社会稳定，功不可没。

二、存在的突出问题

（一）制度体系较为复杂

由于朝阳区亦城亦乡的独特地理位置和处在快速城市化进程中的特点，农民的养老保障既有城保、农保、被征地农民和农民工社会保障等多方面的社会保障制度，也有区级统筹待遇，还有乡村集体福利，总体上看，体系架构过于复杂。分人群看，多数农民参加农村社会养老保险制度（新老农保），农民工实行北京市农民工社会养老保险办法，劳务派遣的农村劳动力在政府补贴下参加城保，被征地农转居的一般一步到位参加城保，未参保自谋职业的则在各级政府补贴下参加城保，转居后超出劳动年龄的超转人员则参加区民政部门自办的区统筹，享受生活补助，此外，部分乡村还有乡村集体福利。而农村社会养老保险制度既有老农保，又有新农保，存在新老制度并轨运行、待遇高低不一、政府责任各不相同的问题。

（二）新型农村社会养老保险处境尴尬

应当说，朝阳区的新农保政策还是比较优惠的，财政承担了所有缴费的30%，支持力度在全国也是不多见的。但推行效果并不理想，处境较为尴尬。具体说来，一是高速城市化使可参保的人员数量不断减少，如近两年有近3000-5000人通过整建制转居和建设征地转居进入了城保，2008年前还陆续有9个乡16621人转居；二是待遇远低于城保，对大多数从事非农产业、且即将城市化的农民吸引力不大；三是部分乡村由于没有建立有效的筹资机制，承担集体负担部分缴费存在困难；四是农民和部分乡村干部重眼前、轻长远，对参加社会保障以规避集体经济未来无支付能力的风险、保障农民基本生活的认识不到位。此外，农保缴费的非强制性以及老农保利率和待遇承诺的失信于民也是导致新农保进展较慢的重要原因。

（三）社会养老保险覆盖面不高

截止2006年底，朝阳区参加新老农保的总人数为3.15万人，只占应参保人口总数的34%。已享受农保养老金的人数为2822人，占参保人数的8.9%，占劳动年龄以上老年人口的比例只有5%左右。即使把参加城保的也计算在内，农村劳动力中有社会保障的也只有3.56万人,占应参保人数的39%。总体上，被城乡社会养老保险制度覆盖的农民还较为有限。

（四）保障苦乐不均，总体待遇偏低

目前，朝阳区农村最为普遍的养老保障是乡村生活补贴和集体退休金。据区农委有关数据，全区享受乡村生活补贴的人数为32271人，占农村劳动年龄以上老年人口的比例达到80.7%。但乡村养老保障在很大程度上受制于乡村经济状况，领取标准从150元至650元不等，最高与最低相差4倍。个别富裕地区如十里河村年集体福利高达1-2万元，以至于本村农民甚至不愿转为城市居民。

但从总体上看，多数农民的养老保障待遇还是偏低。目前，新老农保的平均待遇水平只有133元，而新农保是按300-600元的保障标准设计的，可见，老农保标准更低。由于农保和乡村集体福利的待遇水平都偏低，除同时享有两项待遇的以外，多数老年人的总体待遇水平还是不高。

（五）筹资压力较大

一是整建制转居补缴社会保险费的资金需求大。据区农委估算，全区农民一次性转居进入城保或超转范畴需要资金207亿元。而据区劳动和社会保障局测算，即使只按人平均6.5万元计，全区劳动年龄人口转居也大约需要60亿元。

二是乡村两级负担十分繁重。按现行规定和做法，乡村两级除要支付乡村集体福利外，还要承担农村社会养老保险缴费的50%（区、乡村、个人按3：5：2分担），医疗保障（包括新农合）每位参合农民负担160元。而目前，一些乡在集体福利上互相攀比，导致福利居高不下，集体资产面临掏空的危险；有的乡已经资不抵债，无力支付上述费用。

三、面临的挑战

在推进农村养老保障方面，除了存在上面一些突出问题外，还面临来自社会经济环境及自身工作方面的挑战。

一是城市化加速推进对社会保障的挑战。按照北京市城市发展规划和朝阳区“十一五”计划，到2010年要基本实现城市化。由于目前全市上下在全力筹办奥运，在2008年之后不到3年的时间里，要将十几万农村人口全部整建制转居，既面临社会保障资金压力，又面临工作量繁重、经办能力不足的挑战。

二是配套政策不完善。主要体现是：新旧政策过渡难度大，如183号令出台后没预留出与旧政策的合理过渡期限，目前企业及职工反映较大；183号令出台后，缴费最低标准增长近一倍，在一定程度上制约了农民转移就业；一些历史遗留问题仍悬而未决，如因利率调整导致老农保参保人员退休待遇远低于当初承诺水平，达到国家法定退休年龄但不够缴费年限人员不能领取养老金问题等。此外，国家和北京市有关政策滞后（如超转人员社会保障如何解决等）也在一定程度上影响了朝阳区农保事业的推进。

三是相关底数不清。如对农村劳动力就业和参保的具体情况掌握得不够清楚；各类不同的保障对象基本情况、分布状况、养老保障需求程度等底数也不完全掌握。由于底数不清，哪些民生问题需要投入、如何投入、投入多少等问题还没有根本解决，这也在一定程度上制约了保障政策的出台及财政对养老保障的进一步投入。

四、对策建议

根据发达国家的经验，从农业产值、城市化率、人均GDP、财政收入等指标来看，朝阳区已进入后工业化阶段，完全具备了实施城乡一体化的社会保障制度的经济条件。以欧盟国家建立农村社会养老保险制度为例，其农业GDP的比重在3.1%--41%之间,平均15.6%;农业劳动力的比例在5.1%--55.3%之间,平均为27.85%;以美元计价的人均GDP在1445—9580美元之间,平均5226美元。按照这些标准，从理论上看，朝阳区的经济发展水平完全具备了全面实施农村社会养老保险的条件。

北京正在向现代化、国际化大都市迈进。加快建立与首都经济社会发展水平相适应的、城乡接轨的农村养老保障体系，对于促进新农村建设，保障农民权益，维护农村稳定，实现城乡经济社会协调发展有着非常重要的意义，对坚持公共服务均等化的公共财政理念、消除公共服务领域存在的巨大的城乡差距、促进城乡乃至全社会的和谐发展也有重要意义。农村养老保障制度建设涉及方方面面，不是一个单纯的社会保障问题，而是一个综合性的问题。它既关乎城镇化、工业化，又事关“三农问题”的解决，同时还牵扯到社会保障体系建设、统筹城乡社会保障以及就业与社会保障的互动和协调，必须统筹规划，通盘考虑。

（一）统筹解决城市化与农民养老保障问题。从现在起到2010年只有不到4年的时间。要基本实现城市化，必须统筹解决城市化与农民养老保障问题，尽快制订城市化总体目标和分阶段目标任务，将城市化作为区、乡政府的考核指标，狠抓落实，并形成部门配合、统筹安排的工作机制。同时，以加快城市化为契机，大力推进农民整建制转居，实现农村养老保障向城镇社会养老保险的并轨，从而实现城市化促保障、社会保障反过来又促进快速城市化的良性循环。

（二）“宜城则城，宜乡则乡”，整合和规范农民养老保障体系。鉴于农村养老保障项目过多、体系过于复杂的问题，应按照向城乡社会养老保险靠拢的思路，一是尽可能将从事非农产业的农民工一步到位纳入城镇职工基本养老保险体系；二是各乡要采取切实有效的措施，鼓励农民参加农村社会养老保险，实现乡村养老福利向农村社会养老保险的过渡；三是逐步取消超转政策，对60岁（或65岁）以上无任何养老保障的农民和城市居民，按低保或略高于低保的水平发放养老补贴，所需费用由市区乡财政解决。农民养老补贴能够很好地解决公平性问题，确保人人享有养老保障，且适应农民的就业性质和收入状况，但也存在福利刚性、易诱发福利依赖等问题，因此补贴水平高低应与社会经济发展和财政承受能力相适应，实行低标准起步，逐步提高。

（三）摸清底数，落实资金。要进行深入细致的调查和统计，了解各乡农村人口与劳动力就业情况，全面掌握非农产业农村劳动力及其参保情况、今后几年征地拆迁转居人口及劳动力情况、整建制转居人口及劳动力情况等基础信息，以便准确测算社会保障资金规模，做到未雨绸缪，尽早筹划。

要通过多种方式落实保障资金，乡村要尽力落实参保补助资金；同时，还可探索产权制度改革，将部分股权收益用于农保；特别是财政要切实转变支出结构，加大对农村养老保障的支持力度。

社会保障属于公共服务职能，包括社会保障在内的基本民生投入是世界各国政府的主要财政支出项目，如美国的基本民生投入占财政支出的75%，我国仅占1/3，整体差距还相当大。同时，从各国农村养老保障制度建设的实践看，没有公共财政的大量投入，农民养老保障制度是不可能建立并正常运行的。在我国长达50余年的经济建设中，农业和农民通过工农业产品价格剪刀差为工业和国民经济发展做出了巨大贡献，现在理应通过建立农村养老保障等保障机制反哺农业和农民，以促进更大范围的社会公平，促进社会经济在城乡之间、工业与农业之间、不同群体之间的协调发展。从朝阳区公共财政财力和承担能力看，目前加大财政投入的时机已基本成熟。为此，财政要逐步加大农村社会保障特别是养老保障的投入力度，承担城市化过程中农民参加城乡社会保险的补助责任，逐步提高参保补贴水平，承担农村养老保险基金托底责任，并承担农民养老补贴的全部筹资责任等。

（四）加强技能培训和就业服务，通过就业促保障。要加强农村新成长劳动力的技能培训，特别要加大对技工学校的投入，财力许可时可以免去技工学校学杂费，鼓励青年劳动力掌握一技之长，在城市劳动力市竞争就业岗位；鼓励农民参加职业技能培训，对取得职业资格证书的，报销一定比例的培训费用；加强失业农民的转岗转业培训；对农民一视同仁地开展公共职业介绍服务，促其在非农产业实现就业和再就业。同时，要加强劳动保障监察，督促用人单位为农民工参加城镇职工社会保险，对拒不参保的要依法处罚。

（五）逐步完善有关政策，推进农村社会养老保险改革。一是在充分核算财力和专题研究的基础上，通过区财政一次性投入解决老农保待遇低于承诺水平、新老农保待遇差距悬殊、财政对新老农保参保人员显失公平的问题，取信于民，并实现新老农保制度的整合；二要通过各种渠道向市政府有关部门及国家劳动和社会保障部反映相关配套政策问题，解决政策滞后的问题。