1991年《关于企业职工养老保险制度改革的决定》(国发[1991]33号)和1992年《关于机关事业单位养老保险制度改革有关问题的通知》(人退发[1992]2号)下发后，各地即在人事部的指导下出台政策，相继开展了机关事业单位养老保险制度改革试点工作。但由于缺乏全国统一规划，各地在统筹层次、覆盖范围和征缴比例等方面，规定各异。1998年机构改革后，新成立的劳动保障部会同财政部、人事部等有关部门开展了新一轮的机关事业单位养老保险制度改革研究，希望借2000年辽宁社保改革试点的东风，将改革切实推行下去。但由于外部条件不成熟等种种因素，未能实施。2004年起，国家公职人员管理制度不断完善，2005年《公务员法》颁布，2006年事业单位分类改革深入推进，机关事业单位养老保险制度改革再次被推上政府议事日程，劳动保障部还将其列入2007年工作重点。截至2006年底，除西藏、青海、宁夏外，其余28个省市中230个地市的1844个县区不同程度地开展了机关事业单位养老保险制度改革工作，参保人员1796万人，其中工作人员1418万人，离退休人员378万人。

目前，我国机关事业单位养老保险制度现状为：

首先是实施范围和对象不尽相同，分为四种。其中，差额拨款、自收自支事业单位全体工作人员和机关、全额拨款事业单位合同制工人以及离退休人员参加养老保险改革的类型比较普遍。并且，部分地区也有全员参保，即机关、事业单位（全额拨款、差额拨款和自收自支）全体工作人员和离退休人员全部参加。

其次是单位缴费分为单基数和双基数，浮动费率一定程度上缓解了养老金支出压力。按照(人退发[1992]2号)“实行现收现付、以支定收、略有结余、留有部分积累的原则”，为保证改革后的离退休费按时足额发放，各省市在缴费基数标准上采取了双基数和单基数两种形式。双基数一般为：在职人员应发工资额的一定比例加离退休人员离退休费用的一定比例；单基数则不提取离退休费用。而实行浮动费率是为适应公务员及事业单位工作人员工资调整、离退休人员逐渐增加的现实问题，按照当期养老金支付情况适当调整当年单位缴费比例，以满足当年离退休人员养老金的全额拨付。还有些地区按照事业单位财政预算情况决定缴费比例的高低。

第三，实行个人缴费制度，普遍建立个人账户。在全国已建立机关事业单位养老保险制度的地区中，参保对象全部实行个人缴费制度，标准是以本人上一年基本工资为基数，缴费比例在3-8%之间，并基本建立个人账户，建账规模在8%左右。

第四，计发办法仍未有新突破。由于机关事业单位退休金计发办法是统一的政策规定，各省市在试点过程中没有进行改革。只有少数地方在按国家规定计发退休金基础上，再按个人账户储存额一定比例增发个人账户养老金。例如：辽宁省除按国家规定计发退休待遇外，另加发个人账户储存额的1/120。

最后，社会保险经办事务分设多部门管理。按照国发[1991]33号文件及有关规定，机关事业单位养老保险的收、管、支由劳动、税务、财政和人事四部门共同负责的局面。并且劳动保障部门经办机构的设置也有差别。有些地方成立了机关事业单位社会保险局或管理中心，专门负责机关事业单位社会保险费的征缴、稽核、发放工作。也有一些地方将机关事业单位和企业社会保险经办机构整合，成立机关、事业和企业社会保险统一的经办机构，统一管理、统一经办，不仅精简了政府办事机构，还提高了办事效率。

同时，我们也清醒地看到机关事业单位养老保险制度在发展过程中，存在的主要问题。

1、制度不统一。1992年各地相继开展改革试点后，沿用的是于企业养老保险改革一样的办法，自下而上摸索改革经验。虽然推进了机关事业单位养老保险改革和社会化管理的进展，但各地自行制定的方案，包括实施范围、缴费基数、费率等方面五花八门。因地区差异，造成缴费不缴费一个样、同岗同工不同待遇等一些社会矛盾。

2、与企业养老保险制度不衔接。随着市场经济不断发展，机关事业单位和企业之间的人员流动越来越频繁，机关事业单位改革试点办法无法与企业养老保险制度衔接，激化了许多社会矛盾。一是，个人账户从无到有，基金无法转移，难以适应人才合理流动，造成机构臃肿和人员滞留；二是养老金计发办法与企业不一致，调整机制也不一致，退休养老金差距逐年扩大，企业退休人员对此感到不平衡。三是转制单位养老保险接续困难。目前已经转制为企业的554家事业单位，由于个人账户补助落实不到位，退休时养老金降低幅度太大，职工认为“过渡期”太短，使得转制工作进展缓慢。

3、个人缴费未与待遇挂钩。目前，各地都要求个人缴费，但在待遇计发时，还是沿用老的离退休费计发办法，个人账户没能发挥作用，没能与待遇相挂钩。不利于调动参保人员的积极性。

4、征缴率下降。事业单位的基金征缴过去一直以各级人事部门的行政职能为依托，才保证了较高的收缴率。但机关事业单位养老保险的管理职能移交到劳动保障部门后，由于缺乏相应制约手段，加之部分地区财政困难，个别单位效益较低，一些单位尤其是自收自支单位欠缴情况严重。

5、欠发养老金情况严重。主要原因：一是事业单位分类改革过程中，部分单位撤消或合并无人管理。二是因经营管理不善，事业单位没有能力继续缴费。现在，多数省市执行即缴即拨政策，即单位不缴费, 经办机构因收支缺口大也不发退休金。

6、退休审批、基金管理及待遇计发责权分离。目前机关事业单位人员的退休由人事部门审批,而参保职工的退休待遇由劳动保障部门计发，养老保险基金由财政部门管理，造成审、管、支职能相分离。

7、制度之间相互矛盾，影响机关事业单位养老保险进一步改革。我国的机关事业单位养老保险政策缺乏综合全面考虑。如根据《教师法》规定：“教师的平均工资水平应当不低于或者高于国家公务员的平均工资水平，并逐步提高。建立正常晋级增薪制度，具体办法由国务院规定。教师退休或者退职后，享受国家规定的退休或者退职待遇。”大中小院校和技校教师强烈要求按照《教师法》执行，致使全额拨款事业单位改革工作无法顺利实施，并且各大国有企业技校教师从事的也是教育工作，纷纷要求获得教师待遇，近两年这类信访事件比较突出。况且，近几年我国事业单位尚未有明确分类，这也成为影响养老保险改革的重要因素之一。

机关事业单位养老保险制度改革是否真到了非改不可的地步？外部条件成熟了吗？如何进行改革？带着这些问题，社会保障研究所2006年成立了专项调研组，对中编办确定的上海、广东、浙江、重庆、山西5个试点省市和劳动保障部确定的山东、黑龙江、湖南、湖北4个重点省，以及首个完善社会保障体系试点省辽宁省，进行了专访和书面调研。

关于机关事业单位养老保险制度改革的时机，大家普遍认为企事业单位养老保险待遇差距过大，社会反映强烈，此类信访量约占劳动保障部门信访总量的1/3，已严重影响到事业单位的改革，甚至造成企业老人回流到事业单位退休的现象，加重了已经捉襟见肘的基金平衡问题。改革久拖不决对现有管理人员和设施也是一种闲置和浪费，他们迫切希望中央政府尽快明确方向，出台政策。目前借事业单位分类改革之机，加大政策力度，推进机关事业单位养老保险制度改革，是难得的机遇。

关于机关事业单位养老保险制度改革的外部条件，我们分析也已基本具备。2005年12月《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（国发[2005]38号）颁布后，企业养老保险模式已确定，与之相适应的计算机信息管理系统也普遍建立。企业年金基金和全国社保基金的投资经验还为个人账户基金管理办法的制定提供了很好的借鉴。在意识形态方面，推进社会和谐，建立城乡一体化社会保障制度已成为从中央政府到普通百姓的共识。

关于机关事业单位养老保险制度改革应遵循的原则，我们认为应以人为本，首先关注社会保障的功能和性质，把保障公职人员的合理养老权益放在首位。国际上一般认为退休后收入达到退休前收入的70%左右可以维持本人退休前的生活水平。从各国实践看，公职人员的平均工资略高于社会平均工资，高福利已成为吸引和保留人员的一项有效手段，个别国家和地区还实行高薪养廉吸引人才。在我国实行高薪养廉制度的社会条件不具备，福利留人便显得不可或缺。养老保险是职工福利的一项重要内容，为吸引和保留人才，提高员工的积极性，公职人员的养老金替代率可以设计得稍高，若企业基本养老保险加补充养老保险的综合替代率为70%，公职人员的可定为80%。

其次，现代社会人员流动性增大，养老权益具有可携带性十分重要，这不仅有利于解决人事制度改革中的出口难题，还能使职工因自身过错丧失保险权益时有权追索以前积累的权益。为此我们在设计方案时，应充分考虑企业改革的做法，实行个人缴费制度，明确记录个人参保历史。

第三，公职人员在养老保险资金来源、工作性质、工资制度等方面与企业大不相同，在方案设计时应予以适当体现。从国际经验和发展趋势看，公职人员的特点主要在补充养老保险即职业年金中体现，而基本养老保险则有与企业并轨的趋势。目前欧盟27个国家中60%以上实行这种结构。

最后，资金长期平衡是一项制度良性运行的基础。这要求我们对基本养老保险和补充养老保险进行合理的风险划分，并采取与之相适应的管理方式。其中，基本养老保险由待遇确定和缴费确定两部分组成，待遇确定的风险由政府承担，缴费确定的风险以最低养老金的形式由政府兜底；补充养老保险即企业年金也是缴费确定型，但其风险完全由个人承担。在这种风险模式下，要达到改革设定的目标替代率，由现收现付转化而来的积累性养老基金的投资收益应达到工资增长率与劳动增长率之和；一开始即实行完全积累的年金基金的投资收益，应至少与长期经济增长率持平。据初步测算，投资回报率较工资增长率提高或减少1个百分点，个人账户的替代率可提高或下降4个百分点。因此，我们设计改革方案的同时，应十分关注基金的投资运营效率，确保基金有良好的投资收益，否则没有投资收益做保证的蓝图再美好也只能是画饼充饥。本报告与以往类似研究的一个显著不同是，用较大篇幅对中外养老基金投资管理模式做了分析，并提出了较具体的我国养老基金投资运作建议。

以上是对公职人员队伍的综合考虑，不仅包括事业单位还包括机关。目前还有一种观点认为可以将机关即公务员单独设立制度。从调研情况看，绝大部分人员不认同这种做法，认为为公务员单设制度没有必要，不够合理，不仅不利于城乡一体化社会保障制度建设，从我国社保制度的历史演变和世界社保制度的发展趋势看，还是一种历史的倒退，是一种落后等级观念的反映。据世界银行的研究资料，无论是机关还是事业单位都是公共服务的提供者，从发展的眼光看，公共服务还将包括国有企业，以及公共部门之外的非盈利机构、私营中小企业和大型股份公司。若为机关或事业单位单独设立制度，将在社会引发严重攀比现象，影响事业单位深化改革。建议将机关、事业单位养老保险通盘考虑，并与企业相统一，即使认为公务员养老保险制度改革时机不够成熟，也要在分步推进的指导思想下逐步实施，而不是为其单独设立特权制度。

本报告仅为课题组研究成果观点，不代表课题组成员单位意见。

课题执笔:崔少敏  郭婕  吕燕  郑晓川