我国进入黄金发展期，同时也是社会矛盾凸显期。我们面临就业方式多样化、经济全球化、城镇化以及经济结构调整等方面的环境变化，乃至于急剧变化。劳动关系作为基本的社会关系，其和谐稳定稳定问题日益显示其重要性，应该从建设和谐社会的高度予以关注。我们的研究从分析当前的劳动关系状况特点以及面临的挑战入手，以寻求构建和谐劳动关系的战略对策。

一、劳动关系是基本的社会关系,协调劳动关系在社会经济发展中具有基础性、战略性的意义

（一）劳动关系基本特性

在我国被广泛使用的“劳动关系”一词是从英文“Labor Relations”翻译而来。它是指劳动者与用人单位之间以实现劳动过程为目的，一方提供劳动力，另一方使用劳动力与其生产资料结合并提供报酬而形成的社会关系。劳动关系又分为个别劳动关系和集体劳动关系。个别劳动关系是劳动者与用人单位的权利与义务关系，集体劳动关系则是劳动力与劳动力使用者相关的社会组织之间的社会关系，包括工会作用、集体谈判、集体合同等内容。

需要说明的是：第一，劳动关系虽然是利益关系，但由于其所特有的人身属性，即它关系到活生生的人，因此使它具有特殊的不同于其他社会关系的基本特性。第二，劳动关系的主体是劳动者与用人单位，但政府在其中也有位置，它处于“调整者”的位置。学者所谓“劳、资、政”三方也是要说明劳动关系的协调机制。第三，建立劳动关系的目的是为了实现劳动过程，作为一种交易关系也是围绕劳动过程进行，但是，劳动过程的前后因素如劳动力市场、社会保险与劳动关系存在相互影响，劳动关系问题涉及劳动保障的其他两块业务。就业与劳动力市场状况是作为劳动关系的环境因素存在，两者之间相互影响。社会保险问题，一是作为制度标准构成劳动条件，成为劳动关系内容之一；一是作为制度环境，影响劳动关系。特别在改革过渡时期，社会保险问题是劳动关系调整必须考虑的重要因素，如下岗失业人员的社会保险关系接续，农民工的社会保险等问题。因此，本研究报告尽管侧重于研究劳动关系本身，但对涉及到的劳动力市场、社会保险问题也要进行分析。

劳动关系的基本特性如下：

1、财产性与人身性兼有。劳动者向用人单位提供劳动力，实际上就是劳动者将其人身一定限度内交给用人单位，是一种人身关系；用人单位要向劳动者支付工资福利等待遇，是与劳动者提供劳动的等价交换，是一种财产关系。这个特性决定了劳动关系既是经济利益关系，又是社会关系。

2、平等性与从属性兼有。劳动者与用人单位之间确立劳动关系，要通过相互选择，平等协商，是两个平等主体之间的关系；但是，一般而言两个主体在劳动力市场上处于不平等地位，劳动者是弱者，用人单位处于于强势地位，同时，劳动者进入用人单位后，用人单位是劳动力支配者和劳动力的管理者，劳动关系又成了隶属关系。这个特性决定了一方面要创造良好的劳动力市场环境，保障两个主体可以相互选择；但对用人单位的强势要进行限制，如规定劳动基准以及对劳动合同内容和签订、运行程序进行干预。同时，劳动者组织团体与用人单位或其团体开展集体协商，弥补劳动关系的不平衡。

3、对抗性和非对抗性兼有。劳动者与用人单位在利益上天然存在冲突和矛盾，一方追求工资福利最大化，另一方追求利润最大化，两者利益是此消彼长的关系；但是两者的利益取决于劳动力与生产资料的有效结合，脱离此点两者利益都不存在，劳动者要就业稳定，用人单位追求长期发展，两者利益具有一致性，我们所谓“根本利益一致”指的是这个特性。对抗性表明了劳资冲突的不可避免和政府调整的必要，非对抗性表明了劳资合作的可能性和必要性。[1]

4、稳定性与非稳定性兼有。劳动关系作为一种交易关系具有与一般商品交易不同的特点，它是一种持续交易过程，即劳动者不断投入劳动力和用人单位投入生产资料相结合，这种交易关系不是一天两天的交易，更不是一次性买卖。“一般法律关系重在交易之活泼，如买卖契约其成立与消灭相当迅速，但继续性法律关系之宗旨在保持存续状态，如劳动契约，对安定性极为重视，因此，劳动习惯的地位较一般法律关系中习惯法的地位为高。”[2]劳动关系具有被称为“继续性”的特点，强调的是关系的稳定。稳定性是与两者利益一致性相关的，或者说稳定性是利益一致性的体现，双方都有稳定性的追求。

稳定性还表明劳动关系的变化困难，无论是一个国家，或一个单位，劳动关系的格局一旦形成，变化比较缓慢。我们国家固定工制度改革20多年，至今仍然没有被完全打破。西方学者有劳动者与用人单位的“心理契约”一说[3]，在正式契约之外还存在心理契约，即双方心理都有一种心理期待，违背心理契约，双方关系将受影响。心理契约不是明文写明的，更多建立在习惯基础上，体现一种惯性作用，如上述固定工制度。这是劳动关系稳定性的一面，可以说明我们改革过程中很多现象。

劳动关系也有其不稳定的一面，由于经济结构、社会环境以及用人单位、劳动者自身的变化，劳动关系经常发生变化以至于消灭。劳动关系非稳定性则表明建立和维持有弹性、有活力的劳动力市场的必要性和可能性。

劳动关系基本特性是建立劳动关系调整制度和机制的基础，而且由于这些特性在不同时期表现程度不同，或者说作为一对矛盾，其平衡状况不同，制度、机制以及调整工作要适应变化而变化。

（二）劳动关系的广泛影响

劳动关系作为劳动和报酬的交易关系，是一种经济利益关系，它与劳动者及其家庭的切身利益密切相关，直接而且广泛涉及人民群众的生活问题。在我国，当前城镇共有2.7亿多从业人员，其中受雇者不下2亿，意味着在城镇至少2亿劳动者及其家庭是活动在劳动关系之中和受其影响。

劳动关系不是一般的交易关系，而是涉及劳动者的人身权益，因此，它超越了一般经济关系范畴，而构成了社会关系，调整劳动关系及其附属关系的劳动法也被纳入社会法范畴。

劳动关系包含双方的自由平等协商；劳动者的基本人权和民主监督和民主管理权利；双方代表组织的相对独立和自愿结合；双方代表组织与政府的平等对话；双方代表组织对重大经济社会政策决策的参与与基本立场等等[4]，因此劳动关系还是政治关系问题。

劳动关系作为基础的社会经济关系，其状况深刻影响着企业乃至国家的经济发展，关系国家利益，在当今全球化深化的情况下，劳动关系领域也成为敏感的、国际斗争的重要领域。正因为劳动关系涉及广泛，影响深刻，有学者认为，劳动关系是一种经济的、法律的、社会的、心理的以及政治的关系[5]。

世界各国都把保持物价稳定、充分就业、经济增长和国际收支平衡作为社会经济发展的四大目标。近年来，一些西方学者提出，政府的战略目标要更侧重于社会方面，提出了就业水平、劳资关系和经济收益分配的三大战略目标[6]。这是更加综合性的目标。实际上，西方各国政府一直把协调和解决好劳资双方的利益矛盾，作为处理社会利益矛盾方面的主要任务。随着社会主义市场经济在我国的确立，正确处理和协调劳动关系，也必将成为我们在处理和协调各种社会经济矛盾中的一项长期的中心内容，成为协调社会经济发展重要方面，成为建设和谐社会的基础工作。

二、我国劳动关系现状特点

我国劳动关系的演变伴随着改革开放进程，从三条线同时进行。一是国有企业改革与调整。二十多年来，国有企业改革经历了放权让利、承包制、产权制度改革和结构调整等几个主要阶段。与此相应的用工、分配制度进行改革，实现了政府直接管理职工到市场化的用工转变。历经改革调整，国有企业职工规模也大量减少，从1998年至今，国有企业职工总数由7500万左右减少到4000多万，减少了3000多万。这是体制内的改革。二是经济所有制结构大格局的变化。在国有企业改革的同时，各种形式的国有经济得到的突飞猛进的发展，非国有经济已经占居了经济总量的2/3，所吸纳的就业占全部城镇就业总量的70%以上。在这个领域，劳动关系从一开始就是典型的市场化劳动关系：劳动关系双方利益主体清晰，双方各自有自身明确的利益追求；劳动关系的建立、工资报酬的决定等都由市场决定。这种渐进式改革，也被称为“体制外改革”或“增量改革”，是中国改革的一大特色。三是随改革开放进程和市场经济发展，劳动关系调整体系包括劳动基准、劳动合同和集体合同制度、劳动保障监察和劳动争议处理体制等根据中国国情逐步建立。劳动关系调整体系的逐步建立反作用于劳动关系，改变着劳动关系。三条线相互交织和相互影响，形成我国当前劳动关系的状况特点。

（一）市场化劳动关系初步形成

体现在几个方面：

1，劳动关系主体双方利益关系明晰化。劳动关系由过去国家作为全社会利益代表的利益一体化的劳动关系，转变为企业和劳动者两个独立的利益主体所构成的雇用劳动关系。劳动关系涉及的劳动条件、劳动报酬和职工福利等问题成为双方关注的焦点。

2，劳动关系的归属企业化。劳动关系由国家控制的局面从根本上得到改变，包括劳动关系的建立和解除、工资报酬和其他劳动条件由过去完全由国家决定，转变到用人单位和劳动者在国家法律和政策的框架内自主协商处理。

3，劳动力配置市场化。企业用工、劳动者就业，以及工资待遇等，由过去政府（通过计划）决定转变为基本上由劳动力市场的供求决定，市场机制在劳动力资源配置上发挥着主导作用。

4，劳动关系契约化。在劳动法基础上，劳动关系的确立和运行实现了契约化，即通过劳动合同和集体合同来规定具体的劳动条件，以此来调整劳动关系。

（二）不同所有制企业劳动关系各具特点

改革开放以来，我国单一的公有制企业经济状况逐步改变，多种所有制经济发展，出现了个体和私营企业、外资企业、股份合作制企业等经济形式，即使是国有企业，也演变为国有独资、国有控股、国有参股等多种多样的国有企业。从劳动关系角度，企业分为以国有企业为代表的公有制企业和非公有制企业，两类企业具有各自不同劳动关系特点。

1，劳动关系双方利益冲突程度不同。国有企业由于资产归国家所有，其经营者与劳动者在企业生产过程中除了工作及岗位职责不同外，对企业国有资产的支配、占有、运营和受益等方面，在法律上享有平等的地位和共同承担相应的责任。因此，在经济利益和政治利益上双方是一致的。也因此才出现有的国有企业在集体协商中企业行政提出的工资增长率高于工会所提的增长率的情况，才有国家要控制优势国有企业工资过快、过高增长的问题[7]。当然，在改革过程中，国有企业经营者于劳动者的矛盾也开始突显，有的甚至激烈。这也是劳动者地位弱化的一个表现。非公有制企业的现状是用人单位主导劳动关系，劳动者的影响力有限。

2，民主监督和民主管理程度不同。国有企业普遍实行职代会制度，建立了民主监督和民主管理的体系。尽管现在存在职代会形式化，民主监督和民主管理弱化的问题，但至少有这个基础。非公有制企业总体上没有民主监督和民主管理的制度。

3，工会组织的健全程度不同。国有企业普遍建立工会组织，非公企业工会组织薄弱。以外资企业为例，2000年底已经开工外资企业的工会组建率只有11.5%，其中还有相当部分工会组织形式化。[8]因此，在劳动者维权状况上与国有企业有大差距。

还有不同的是，非公有制企业用人和分配市场化，公有制企业特别是国有企业职工对企业乃至政府还有依赖性，固定工制度的惯性作用仍然存在。因此，同一件事物在公有和非公企业可能意义不同。如使用劳务派遣工，非公企业相当程度是为了规避法律责任，国有企业至少部分原因是为了继续打破固定工制度。

总之，两类企业的上述特点说明劳动关系的基础不同，劳动关系的运行机制不同，面临的问题不同，劳动关系调整需要综合考虑不同情况。

（三）就业形式变化引起劳动关系多样化和复杂化

在市场经济发展和经济全球化深化发展的情况下，市场竞争越来越激烈，市场变化速度加快，企业为了规避风险，越来越多地采取各种非传统的、灵活的用工形式，包括合同工、季节工、临时工、劳务承包工、劳务派遣工，等等；另一方面产生于中国由农村社会向工业社会转变过程中大规模非正规经济部门和就业人群的出现，大批农村劳动力进入城市的非正规就业领域，同时在经济结构调整中，大批城镇低层次劳动力也进入了非正规就业部门，他们或从事临时摊贩、家庭小时工、生活服务业，或受雇于家庭式小型或微型企业，或从事各种零散性就业。此外，还有由科技进步和社会发展产生的新层次灵活就业人员，如软件设计和网络维护人员，各种各样的中介服务人员，自由职业者等。估计我国城镇从事各种形式的灵活就业的人员总数在7000万到1亿之间。

就业形式变化引起劳动关系的的多样化和复杂化。灵活就业劳动关系具有特点：一是劳动关系不稳定。灵活就业人员与用人单位的劳动关系一般都比较松散，通常以完成一定的任务为期限建立劳动关系，而一些正规单位使用的临时工、季节工、小时工多数都没有签订正规的劳动合同，其工作随时可能被中止。二是劳动报酬灵活。灵活就业基本报酬形式一般采取计时工资、计件工资或者完成规定任务为核定标准的方式，一些高层次的自由职业者的报酬一般较高，而大多数低层次的灵活就业岗位劳动报酬标准一般只能达到当地法定最低工资水平。三是缺乏社会保险。我国现行养老、医疗、工伤等社会保险制度主要是为在正规部门就业的职工设计的，尚缺乏对灵活就业群体保障的制度安排。灵活就业首先提出的是制定适应灵活就业的劳动标准、社会保险制度以及切实保障灵活就业者的权益。

灵活就业发展还引起了劳动关系整体状况的变化，即出现劳动关系短期化，企业用人劳务化的趋向，劳动关系“疑似化”或者说模糊化的趋向。这种趋向一定意义上是适应了社会经济发展和变化的需要，一定程度上对扩大就业起到积极作用（尽管还有争论）。但这种趋势都影响到劳动者的就业稳定性、安全性和就业质量，如果不加限制地发展，可能造成劳动力市场分化的恶化，大范围的劳动者处于低收入和就业无保障的边缘化状态。如果限制过死，又可能导致劳动力市场的僵化，人员进不来、出不去。因此，企业用人的灵活性和劳动者的就业安全性都有其正当性，他们是一对矛盾，需要在立法中协调处理好。

（四）劳动关系法律调整体系框架初步建立，但有待完善

改革开放以来，随社会经济发展，我国的劳动保障制度改革的同时逐步加强劳动保障法制建设。特别是《中华人民共和国劳动法》的颁布与实施以后的十年来，我国在劳动保障立法、执法、劳动监察、劳动争议处理以及机构建设等方面都取得发展，初步建立其劳动关系法律调整体系框架。一是建立劳动标准体系。《劳动法》颁布实施以来，我国出台50余项劳动保障法律、法规和行政规章，初步形成了以《中华人民共和国劳动法》为核心，内容涉及工时、休息休假、工资、禁止使用童工、女职工和未成年工特殊劳动保护、劳动定额、职业安全卫生等方面的劳动标准体系。二是建立实施劳动合同制度和集体协商集体合同制度；三是1987年以后恢复劳动争议处理制度，确立了一调、一裁、二审的我国劳动争议处理体制。1993年以后我国逐步建立了劳动监察制度。

上述调整体系包含了一般认为的劳动关系调整的三个层次[9]。宏观层次，以劳动基准法调整全部劳动关系，规定最低限度的标准，以保护全体社会弱者的社会利益；中观层次，以集体协商和集体合同调整集体劳动关系，在劳动基准法的基础上，通过协商对一定范围内的劳动者的权利义务进行整体调整；微观层次，以劳动合同调整个别劳动关系，在劳动基准法和集体合同的基础上，通过协商对个别劳动关系的内容进行约定。履行个别劳动合同中产生的劳动争议通过劳动争议处理体制解决。

应该说我国各层次的劳动关系调整制度框架是确立建立起来了，但三个层次都有不同的问题，都不完善。不完善突出表现在以下即个方面：

1，劳动保障法律不完善。劳动保障法律对各群体的保护范围偏窄，灵活就业人员、特殊劳动关系人员法律保障问题不明确，无法可依；社会保险制度不完善，不能适应就业形式多样化的的变化；立法层次上，长期依靠分散决策和地方立法、部门规章以及文件解释，造成规范不统一、执行力度不够问题，特别是涉及具体标准规定，各地差别大、执行不统一，产生大量的矛盾和问题。

2，劳动关系的自我协调机制没有发挥有效作用。中观层次，是劳动关系的自我协调层次，应该在劳动关系调整中发挥主要作用，但我国现状是集体协商和集体合同还未能形成机制，发挥自我协调的作用。目前，按照全国总工会的统计，有效集体合同在70万份以上，经过劳动保障部门审核的集体合同也超过55万份，但还几乎没有集体协商或集体合同履行中的争议案件，更没有集体协商过程中的争议案件，说明还不存在真正利益协商和调整，还没有形成有效机制。

3，个别劳动关系调整基础缺失。一是劳动合同制度实行方面，中小企业劳动合同签订率低，各类企业都存在用人和劳动合同不规范，国有企业的固定工制度没有完全打破；二是劳动争议处理体制不完善。突出问题是基层缺乏化解纠纷的途径，处理劳动争议的能力不足，相当一部分案件处理时间长，处理依据不明确。归结为体制和实体法问题。

从劳动关系调整的三个层次分析，我国劳动关系调整的现状特点是：第一，三层次都有缺失。宏观层次是无法可依与有法不依交织；中观层次是未形成机制；微观层次是劳动合同制度未能有效贯彻和劳动争议解决渠道不畅。第二，劳动关系调整形成了实行劳动标准基础上的个别劳动关系为主的格局。劳动关系双方自我协调机制的缺失，使劳动关系问题的处理，劳动者维权都涌向最后的法律救济途径，包括劳动保障监察、劳动争议处理乃至劳动行政复议和诉讼，以及非法律途径的信访都面临越来越大的压力。第三，更深层次的分析，反映出来的是企业基层劳动关系协调的薄弱。在当前体制下，劳动关系协调依靠企业实行劳动标准，依法实施劳动合同制度，但在劳动关系失衡的状态下，企业普遍缺乏自律、自我协调的机制，因此，侵权案件和劳动争议案件的频发就不可避免。因此，政府除了要强化事后监察和案件化的劳动争议处理之外，还要发挥其引导和推动作用，帮助企业建立贯彻劳动标准的机制和劳动关系协调机制。总之，长远来看，关键是培育劳动关系自我协调机制，当务之急是解决好宏观层次和微观层次的问题。一方面是完善劳动标准、行政执法、劳动合同制度贯彻和劳动争议处理体制；另一方面是构建企业层次的基础协调机制。

（五）权益保障和争议问题突出，劳动者地位弱化

当前尽管劳动关系总体上保持基本稳定的局面，但在一些方面问题还比较突出，有些甚至以相当激烈的方式表现出来。主要的问题包括：

1，企业用人不规范，劳动合同签订率低，劳动合同期短。企业用人和劳动合同不规范也是当前的普遍问题。劳动合同简单化，法定条款缺失，仅规定劳动者的义务，有的甚至规定“生老病死都与企业无关”等违法条款的现象大量存在；有些用人单位签订劳动合同不与劳动者协商，甚至让劳动者在空白合同上签字；有的用人单位滥用劳动合同试用期，长期、大量以实习生的名义用工，以规避劳动法义务。

劳动合同签订率低。根据全国人大2005年劳动法执法检查报告披露，中小型非公有制企业劳动合同签订率不到２０％，个体经济组织的签订率更低。近年劳动保障监察工作中，责令补签劳动合同的数量达到千万份。根据劳动科学研究所2005年3月至5月对佛山市、重庆市、无锡市、沈阳四城市4000多劳动者的抽样入户调查，在所有被调查者中，签过劳动合同占40.76%。

劳动合同短期化问题严重。根据上述劳科所的调查，在所有签订劳动合同的劳动者中，合同期以1-5年为主，占46.29%，没有固定期限的仅占31.49%，还有14.51%并不知道自己所签合同的期限。劳动者相当普遍面临就业不稳定的威胁。

    2，侵权案件频发，劳动者权益保障问题突出。反映用人单位侵权违法情况的劳动保障监察立案数量持续增加，2005年达到38万件，近年平均每年以3-5万件的速度增长。拖欠工资现象长期存在。根据全国总工会的统计数据，全国累计拖欠工资额达到1000亿元。一些企业劳动者工资低于当地最低工资标准。根据全国人大2005年劳动法执法检查报告披露，2005年４月的一项抽样调查显示，１２．７％的职工工资低于当地最低工资标准。大量非公有制企业和个体经济组织的劳动者没有参保，大多数进城务工人员也难以按现行制度参保。

一些企业劳动条件差，劳动者职业伤害问题突出，超时加班现象普遍。我国劳动密集型企业集中，一些企业设备陈旧、作业环境差，劳动者直接受粉尘、噪音、高温甚至有毒有害气体的危害，工伤事故经常发生，职业病危害严重。相当一部分企业违反劳动法规定，要求劳动者超时加班，并且不付加班工资，特别是一些生产季节性强、突击任务多的企业，劳动者每日工作长达十几个小时。一些企业不执行对女职工和未成年工特殊劳动保护的法律规定，不少女职工在孕、产、哺乳期被企业解雇或者不发工资。

2000年-2005年劳动保障监察处理案件情况

资料来源：劳动和社会保障事业发展年度统计公报

3，劳动争议案件持续增加，集体案件增加，案件复杂化。以近5年全国各级劳动争议仲裁委员会立案受理案件数量为例，2000年共立案受理13.52万件，2005年上升到31.4万件，增长1.3倍，年均增长26％。

人数较多的集体劳动争议案件快速上升。全国各级劳动争议仲裁委员会受理3人以上的集体劳动争议案件占受理案件总数的比例，从1991年4%，上升到到2004年的7.3%。

劳动争议案情内容日趋复杂，处理难度加大，处理时间拉长。在劳动争议仲裁委员会处理的案件中，调解结案的比例逐渐下降，从1992年以前的70%以上，下降到2004年的32％；当事人不服仲裁裁决向法院起诉的案件快速增加，连续多年保持年增2万件的速度。

 资料来源：劳动和社会保障部劳动工资司

 4，国有企业改制过程中，侵犯职工合法权益与过度的利益要求同时并存。在国有企业改制过程中，政府通过建立再就业服务中心、确保下岗职工的基本生活，用经济补偿的办法解决下岗职工的劳动关系、实行职工身份的置换，实施一整套就业援助政策，加大对城镇生活困难人群的基本生活保障力度，在全国范围内推行下岗职工的“并轨”工作等多种措施和办法，妥善处理职工的劳动关系。从总体上讲，我们基本上渡过了国企改革和转制过程中的下岗失业高峰，基本上实现了国有企业改革中劳动关系的平稳过渡和转变，保证了国企改革的顺利进行和社会的基本稳定。这是一项历史性的成就。但在此过程中，在处理职工关系问题上也出现了一些不容忽视的问题，其中最突出的问题一是职工的权益没有得到有效的维护，二是在一些行业和企业存在利益要求过度的问题。

由于改制中存在的不规范甚至腐败现象，职工在解除劳动力关系时经济补偿的政策不明确、不统一，各地采取的经济补偿政策五花八门，还有相当一部分国企职工在解除劳动合同中没有得到任何补偿。不少职工下岗失业和再就业后，养老和其他社会保险没有得到接续，养老医疗问题没有着落，根据劳动科学研究所的一项调查，在一些中小城市，原国有企业职工中（包括下岗失业后再就业的和转制后变为非国企职工的），少则有30%--40%、多则有一半以上的人没有养老和医疗保险。一些国有企业职工权益在转制后的企业得不到保障，一些企业主违背原来的承诺，在转制不到一两年的时间内，将大批原国有企业的职工以各种借口解雇，或者由于企业恶劣的劳动条件而使工人被迫辞职。这些问题的出现给我们留下了一系列严重的后遗症，近年来有相当一部分职工上访甚至群体性事件是由上述问题引起的。

上述情况自2002年中央12号文、859号文发布后，国企改制中职工劳动关系处理和经济补偿方面的不规范和混乱状况有所改善，但由于这两个文件主要是针对关闭破产企业和主辅分离企业的，面上国有企业改制中职工劳动关系处理仍缺乏明确的、统一的政策规定，使问题依然没有得到根本解决。

与上述情况形成鲜明对比的是，一些国有大型企业和垄断行业职工过度的利益要求成为改革的主要障碍。在这些企业和行业改制过程中，一些职工在处理劳动关系中（包括分流、下岗、解除劳动关系等）反复与企业和政府讨价还价，提出种种不合理的要求，而且常常以罢工、上访、闹事等为手段胁迫企业和政府满足其不合理要求，从而常常使这些企业的改革难以推进；同时，也有由企业“内部人控制和共谋”利用改革占国家便宜的问题。这种情况导致国有大型企业和垄断行业的改革成本高到了难以承受的地步。

5，劳动者地位全面弱化。由于上述因素，以及劳动力市场分化、劳动者参与企业民主管理的缺失以及整个社会诚信守法环境缺乏，致使劳动者的地位全面弱化。劳动力市场的分层化使得大批低素质劳动力成为就业弱势群体，他们中有的难以找到工作，经常处于失业或半失业状态；更多的则被迫从事劳动力市场的低端职业，工资低下，工作不稳定，没有社会保险和福利。劳动者参与企业民主管理的普遍缺失。在国有企业改革过程中，企业经营者、管理层与一般劳动者的地位和利益差距拉大，非公企业则普遍是用人单位主导劳动关系，总体上缺乏劳动者参与企业民主管理的机制，劳动者的利益表达途径不畅。整个社会严重缺乏诚信守法和遵守公序良俗的环境。以规避法律谋利为荣，钻法律空子成风，不遵守基本道德底线。无论是西方国家还是发展中国家，没有至少没有我们这么严重的拖欠工资现象，而我们恶性拖欠却常见，拖欠工资中相当部分的源头是政府。所有这些体现在经济利益上的状况是，劳动者所得份额过低，难以享受经济发展的成果。研究表明，1994年，我国城镇居民工资收入占GDP的14%，2003年下降到12%，如果加上农村劳动力的工资收入，我国劳动者的工资收入大约只占GDP的20%--25%。应当指出的是，由于我国劳动法中没有雇主的概念，在计算工资收入中，普通工人与企业高管的工资收入都纳入了分子中，所以普通工人的工资收入所占的比例实际上更低。而美国在1990年工资分配占GDP的49.67％，2002年占47.9％。劳动者经济地位、社会地位和话语权利的全面弱化，构成了严重的影响社会稳定的潜在危险。

总之，20多年的改革开放进程，总体上我国劳动关系是适应市场经济发展而演变，调整体系也是适应市场体制要求逐步建立和完善。但是，我们也必须看到，在我国进入经济体制转轨的关键时期，社会经济发展的黄金时期和矛盾凸显期的情况下，劳动关系作为基本的社会关系是一个矛盾特别集中的领域，必须解决好。

三、当前和今后一段时间我国劳动关系领域面临的重大问题

（一）农民工群体的权益保障问题是一项长期任务

中国的社会经济状况决定，农村将长期发挥劳动力资源的蓄水池和就业调节器的作用，农村劳动力的转移要持续相当长的时间，农民工群体将长期存在。作为一个群体，农民工有其特殊性，其特殊性使农民工的劳动权益容易受到侵害。第一、劳动关系的不对等更加明显。劳动关系本身不对等，而农民工相对其他劳动者群体更加不对等。由于大量进城农民工普遍缺乏工业劳动技能，由于他们还没有融入城市以及知识、法律意识薄弱等多方面的原因，决定其处于弱势、被动的地位。他们大多数或是相当一部分人不能与用人单位作为对等的利益主体，以劳动合同的形式确立劳动关系，甚至有一些私人企业、私人矿主缔结毫无法律效力的“生死合同”，一旦发生劳动争议，很难给予强有力的法律保护。第二、农民工大都处于次级劳动力市场，面临许多不公正待遇。按照劳动经济的基本原理，报酬低廉且不稳定的工作岗位称为次级劳动力市场。由于劳动力市场分化和就业竞争形成农民工多处于劳动密集型行业的岗位，相当部分企业劳动条件差，用工管理不规范，执行劳动基准难，农民工权益易受侵害。第三、农民工特点决定将农民工组织到工会中来难度较大，缺乏维权渠道。一是农民工工作流动性和临时性的特点，难以将他们组织到工会中来，即使加入了工会也缺乏稳定性；二是农民工对入不入工会抱着无所谓的态度；三是农民工的社会关系特点，形成其特殊的团体意识，如寻求同乡会等替代渠道，如果掌握不好容易形成其他社会问题。总之农民工是弱势之弱势群体，其劳动关系协调和维权应是长期的重点，特别要关注其基本权益的保障。

（二）劳动力市场大变化对劳动关系带来影响

我们将经历一个劳动力市场的总量和结构变化过程。从前两年开始，珠江三角洲出现“民工荒”，逐步蔓延到长江三角洲和沿海各地，甚至劳务输出地。尽管对其原因还有争论，是供给原因还是需求原因，或综合原因，但是，各种数据表明，“民工荒”确实大规模出现，并且出现了一些工厂向周边国家转移的趋势。这是总量上的变化。还有结构性的变化，劳动力供给的结构已经和还将发生变化。这些年，由于大学扩招，大中专毕业生逐年增加，2006年400多万，已经接近新增劳动力的一半，今年各类大中专学校招生600多万。大中专毕业生很大一部分将进入工人队伍，引致工人队伍的知识化发展。这种变化将对社会经济和劳动关系产生深刻影响。企业将更加重视劳动者队伍的稳定，提高劳动者的收入、福利待遇，改善劳动关系。但是也存在很大风险。

以韩国为例，它几乎经历过我们完全相同的过程。1960年代初以后，韩国实施出口导向的工业化战略，劳动密集型出口加工业集中发展，农村劳动力快速转移，并且在30年内基本完成了农村劳动力向城市的转移。1970年代中后期出现技工短缺，80出现劳动力的普遍短缺。与此同时，70年代以后，韩国出现持续的独立工会和工运的发展，成为亚洲乃至世界范围内劳工运动一支独秀的局面。在这过程中，一度出现严重的社会暴力冲突以及某种程度上的社会失控。工运发展是与劳动力市场的变化密切相关，劳动力短缺直接导致劳动者谈判地位的提高，有利于其组织起来争取权益。这是外部原因。直接原因是韩国在工业化过程中长期积累的劳动关系问题的爆发。当然我国的社会政治环境与韩国不同，韩国的工运因为与学运、民运结合构成了社会政治运动。在我国并不存在这种情况和趋向，但是，在劳动力市场变化情况下，我们也同样存在风险，我们也同样存在一些劳动关系矛盾的长期积累，有些问题更严重，如克扣、拖欠工资。为此，要防范风险，就要利用劳动力市场变化的有利条件，积极推动改善劳动者权益保障状况。

（三）劳动关系领域政府能力长期严重不足

在市场经济条件下，政府对劳动力市场的强有力干预，投入足够的执法力量是保证劳动关系和谐和社会稳定的重要条件，这也是现代市场经济国家通行的做法。在我国现阶段，面临经济规模急剧扩大，劳动关系矛盾集中和复杂化情况下，由于基础调整手段的缺失，更要依靠行政提供强有力的手段和力量保障法律执行，但我国长期存在的问题是行政干预能力不足，明显不能满足劳动关系调整和维护劳动者权益的需要。劳动保障监察和劳动争议仲裁都长期处于力量薄弱，疲于应对的状况。按照协调劳动关系的实际需要，按照建立服务型政府的要求，劳动保障监察不仅是“社会警察”，劳动争议仲裁不仅是解决纠纷，还应该主动开展对企业的咨询、指导，以推动企业加强和规范化管理，从基础上协调劳动关系，发挥其积极的干预、服务企业的功能。由于监察和仲裁力量薄弱，当前根本谈不上开展这些工作。急待劳动保障部门的相关力量，加快能力建设步伐。

（四）经济全球化深入发展中劳工问题国际化

经济全球化是世界经济社会发展不可逆转的趋势。我国经济已经越来越深地融入到全球经济之中。世界500强跨国公司中已有400多家进入我国。我国已经成为名副其实的“世界工厂”，成为欧美国家的主要贸易伙伴和跨国公司最主要的生产、采购中心。

经济全球化的深化，引发了劳动问题的国际化。全球化下竞争加剧，产业转移，引起发达国家产业“空心化”问题，尽管他们是全球化的最大受益者，但由于在全球化过程中受竞争加剧和产业结构调整的影响，一些国家出现失业率居高不下的问题，发达国家对发展中国家的压力加重，设置各种贸易壁垒，其中包括劳工标准在内的社会壁垒。一些西方国家一直坚持贸易与劳动标准挂钩，此起彼伏的反倾销争议，以及企业社会责任运动，无一不涉及劳动标准问题。国际劳工组织也推动劳工公约从“软法”到“硬法”的转化。国际社会对中国劳工问题的攻击也是此起彼伏。不仅仅是发达国家，发展中国家对中国的压力也在加大。原因就在于经济全球化深化，意味着全球范围内就业岗位竞争加剧。因此，劳工问题将是国际斗争不可回避的领域，我们应当积极应对。

四、建议

构建和谐劳动关系是我们长期的战略任务。在当前推动构建和谐劳动关系工作具备更多有利条件。一是科学发展观的深入贯彻，更加重视社会经济的协调发展，原先仅仅重视招商引资和GDP的偏向在逐步改变。最近，中组部的《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》已经颁布实施，要求地方党政领导班子和领导干部的政绩进行经济社会发展的整体情况考核。二是适应社会主义市场经济发展的劳动关系调整体系框架基本建立起来，这是构建和谐劳动关系的重要基础。三是劳动力市场的变化，促使企业更加重视职工的稳定，改善劳动关系状况。因此，要利用当前的有利条件在构建和谐劳动关系上迈出大步伐。为此，提出如下建议：

（一）基本目标

构建和谐劳动关系是我国建设和谐社会的战略任务，其基本目标是通过创造环境，完善立法，培育机制，实现诚信互动、协商合作、持续稳定的劳动关系局面。在当前劳动关系调整体系框架已经基本建立起来的情况下，应该寻求在一些重点方面的大突破，在环境、立法、体制和机制上逐步完善。

（二）完善立法

1，积极推动当前已经启动的若干法律制定工作，在相关法律中要扩大保护范围，解决灵活就业人员、特殊劳动关系人员的劳动保障问题，最大程度上实现各类劳动者的基本权益纳入劳动法的保护。

2，《劳动合同法》、《就业促进法》等法律要确立适度的立法目标，对企业不应限制过严，以便保持企业用人的适度弹性，保持劳动力市场的活力，实现用人的灵活性与就业的安全性相协调的目标。

（三）长期关注农民工基本权益保障

农民工是产业工人的主体，农民工的权益保障状况很大程度上决定了劳动者的权益保障状况，农民工的权益保障是重点，需要长期关注。对农民工这个劳动力市场的弱势群体而言，当前主要的还是基本权益保障问题。如直接涉及基本生活和人身权益的问题以及农民工迫切需要的工伤保险、医疗保险等方面实施工作。由于农民工群体的相当常一段时间的存在和群体弱势位置，他们的基本权益保障必须得到政府的长期重视。

（四）加强政府干预能力，开展对企业的服务指导

劳动保障部门面临主要由被动的事后管理向事前主动服务和事后管理结合的管理方式上的转变。这种转变是国际的趋势，也是建设服务型政府的要求。要实现这种转变，在体制上、力量配备上和措施上都必须进行调整。

1，从体制上保证政府干预能力的加强。一方面要增加力量，调整人员结构和改善素质，同时更重要的是在体制上保证。如劳动保障监察队伍在省级以下的垂直管理，保障行政执法的力度；再如劳动争议处理体制改革中，明确调解和对企业开展咨询指导服务工作的地位，配备一支相对独立的专业化的队伍。通过体制上调整，保证行政执法的力度、法律救济渠道的畅通和开展对企业的服务。

2，在短期内机构不能改变的情况下，劳动保障部门要整合力量，重心下移。将政策咨询、监察、仲裁以及就业服务、社会保险经办等力量整合起来，以及利用工会、企协的力量，在基层的街道、镇和社区提供综合管理服务工作。日本在火车站等处设立劳动综合服务所的经验值得我们借鉴。我们一些地方已有信访、监察和仲裁设立一个对外窗口的经验，也有在基层或外来劳动力市场设立调解中心或仲裁庭的经验。这些都值得总结。

3，指导企业建立三个机制。劳动保障监察和劳动争议处理机构加强服务工作。劳动保障监察机构不仅仅是“社会警察”，不仅仅被动查处案件，劳动争议处理机构不仅仅被动处理劳动争议案件，更要通过咨询、指导，帮助企业建立贯彻劳动法和自律的机制、内部劳动关系沟通协调机制，企业内部不满申述处理机制，从源头上协调好劳动关系，实现劳动关系稳定、和谐的目标。

4，将普法与执法更有效结合起来，推动企业贯彻实施劳动法。普法的重点是用人单位领导。借鉴抓交通违规的经验，抓用人单位领导的普法。凡违反劳动法案件多、劳动争议案件多的单位，强制单位领导参加劳动法培训。同时，新成立单位和新单位领导必须参加劳动法的培训。通过这些措施广泛普法，推动劳动法的实施。

5，加强相关的研究工作。跟踪研究劳动关系的动态情况；研究和开发适用于加强执法和完善服务的技术，用于相关队伍的能力建设和对企业的指导、服务。

（五）积极应对国际劳工斗争，主动参与相关标准规则制定

1，积极开展对外宣传。更多参与各类国际会议，介绍中国情况；及时公布我国劳动法、劳动基准实施情况，查处违法案件、劳动争议处理以及其他劳动保障方面的数据，客观反映我国在劳动关系协调和维护职工权益方面的情况和发展，树立中国良好形象，争取国际劳工斗争中的主动。

2，积极参与国际劳工公约以及其他相关标准、规则、准规则的制定，下力量开展相关研究，根据中国情况发表意见，争取更有利于我们的局面。

劳动科学研究所课题组

执笔：郑东亮

附：

日本综合劳动问题咨询中心简介

   从上个世纪80年代后期，由于工会组织率低下、就业方式多样化以及劳务管理个别化等原因，有关个别劳动关系争议不断增加。为了解决这一问题，2001年制定了《个别劳动争议解决促进法》。根据该法，政府出资在人员比较集中的大车站周围设置了250个[综合劳动问题咨询中心]，设置后，由于利用人数激增，在2002年，又增加了500个，现在，在日本全国共有300所[综合劳动问题咨询中心]。每年有近20万人利用这一设施。它设置在大车站周围，劳动者在上下班时利用起来很方便。劳动关系领域发生的各种纠纷与争议，通过这一机构及时地反映到政府的各个部门。这一机构一方面具有收集劳动就业领域有关劳动争议与纠纷信息的功能；另一方面也承担着争议处理、化解纠纷的功能，通过提供案例等相关劳动法律知识解决了大量的劳动领域的纠纷。