太仓市城乡统筹社会保障体系建设研究——基于太仓市城乡统筹社会保障模式的分析

近年来，太仓市委、市政府根据当地经济社会发展的水平、环境和条件，大胆创新、积极推进以城乡统筹社会保障为目标的城乡一体化建设，逐步确立了城乡统筹“培训、就业、保障”三位一体的工作模式，基本理顺了城乡统筹社会保障的管理体制，基本建立起了社会保障的法规制度，逐步拓宽了社会保障的筹资渠道，并在实践过程中努力探索，形成了一套行之有效的工作机制。

中国劳动保障科学研究院出于为我国相关政策制定提供决策依据、为其他地区实践提供经验借鉴的考虑，成立课题组专门研究了太仓市“培训、就业、保障”三位一体的工作模式。通过研究课题组认为，太仓市城乡统筹社会保障体系建设，在全国具有一定的代表性和创新意义，其制度框架体现了国家宏观层面上的低水平、广覆盖、有弹性、可持续的原则要求。

太仓市全面贯彻党的十六大确立的全面建设小康社会的战略决策，全市国民经济和各项社会事业得到了快速健康发展。同时，深入贯彻和落实以人为本、科学发展观和构建和谐社会的发展战略，走出了一条依靠城市化带动农村发展，依靠城市繁荣带动农村繁荣的新路。市委、市政府勇敢地提出“争先进位、跨越发展”和“坚持城乡协调发展，进一步加快城市化进程”的目标，在建立健全城乡统筹的就业机制，消除农民进城就业的一切体制障碍，实行城乡劳动力同等竞争、同等就业的基础上，着力推进培训、就业、保障“三位一体”的城乡统筹社会保障新模式。

（二）良好的经济社会发展为建设城乡统筹社会保障体系奠定了坚实基础

“十五”期间太仓市的综合经济实力得到了显著提高，基本实现了率先建成高水平小康社会的战略目标。经济社会综合发展水平名列2004年度全国百强县（市）的第十位。就建立城乡一体的社会保障体系的背景和时机而言，课题组认为太仓市具备了比较充分的内外部条件。

1、综合经济实力达到了可以支撑城乡统筹社会保障体系的程度

近年来太仓市的经济得到了快速稳定的发展，特别是进入“十五”以来，其地区生产总值（GDP）连续攀升，2007年达到440亿元。公共财政收入（全口径）连年增长，2006年达到60.99亿元，为社会保障事业的投入奠定了坚实的物质基础。

由于城市化速度的加快，太仓市2006年二、三产业从业人员占全部从业人员的比例约为85.45%，比2001年上升了13.82个百分点，而第一产业从业人员2006年比2001年减少了13.88个百分点。在太仓市的许多乡镇农村大量农民身份的人员实际长期从事着非农职业，这种现象非常普遍。

“十五”期间苏州市通过深化农村经济体制改革，推进农业产业化、农村承包土地股份合作和农村城市化，农民不再单纯依靠土地为生，加快了城市化进程中农民非农化的步伐。实现了农民“持股进城，按股分红”，创新了土地流转形式，使农民能够获得长期稳定的土地收益，优化了农民收入结构，增加了农民来自集体的资本收益。随之而来的是农村非农人口不断增加，从事纯农业的人口越来越少。

太仓市“十五”期间完成了新一轮的镇、村行政区划调整，城区不断扩展，城市功能进一步完善，城市管理水平有了较大提升，城市化率逐年提高。2004年、2005年的城市化率分别为55.7%和57%。随着城市化的不断加快，在同一个城市从事同一职业的人员由于身份不同而不能享受同等社会保障的问题变得越来越突出，因此加快建立城乡一体的社会保障制度就变得尤为必要。

4、农民自主就业意识增强，社会公平意识和参与社会保障的意识逐步提高

近年来太仓市积极推进城乡统筹充分就业政策，因此在构建面向包括农民在内的全社会就业服务体系方面已经率先走出了新路。随着人们职业的变化、经济地位的变化，人们追求社会公平的意识和参与社会保障的意识也在不断提高，特别是人们追求平等的社会保障待遇的呼声越来越高。

5、劳动保障事业快速发展为建立城乡统筹社会保障体系提供了组织保证

近年来，党中央、国务院对劳动保障工作给与了高度重视，各级党委、政府也都将劳动保障工作列为头等大事。苏州市将“促进充分就业、增加群众收入、完善保障体系”列入《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》。随着经济快速发展和领导的高度重视，近几年太仓市公共财政对劳动保障的投入逐年增加，2006年在对失地（失水）农（渔）民养老保险、农民养老保险、医疗保险等方面的投入已经占到了市公共财政的3.53%.（见表1）。

近五年来太仓市的劳动保障工作得到了突破性进展，制度建设逐步完善，工作网络延伸到乡、镇、村。城乡统筹“培训、就业、保障”三位一体的劳动保障大格局已经初具规模。

（三）加快建立城乡统筹社会保障体系成为社会建设的当务之急

太仓市在经济社会发展取得较大成就的同时，也存在着一些深层次的矛盾。

1、土地面积逐渐减少，失地农民因利益关系引发社会矛盾凸显

从“十五”期间看，2002——2004年期间太仓市土地被征用的数量最大，仅2003年被征用的土地就达到1608.12公顷（相当于24121.8亩），其中耕地为1214.755公顷（相当于18221.3亩）。大量土地的流失，带来了大量失地农民，带来了大量需要从土地上转移的劳动力，农民靠土地和家庭维持保障的基础迅速被削弱。

课题组在太仓农村调研，比较突出的现象是留守在家的都是老年人，年轻人基本都在乡镇企业做工，正是由于实行了“土地换保障”的政策，才使得失去劳动能力的老年人得以每月享受到社会养老保险的待遇。

由于我国长期实行的二元经济结构的惯性，尽管在太仓这样经济发达的地区，尽管城乡户籍制度已经有了很大的改变，但是农村与城镇人口之间在收入分配、享受社会保障政策、待遇水平等各个方面还实际存在着诸多的差距，而且这种差距在某些方面还有扩大的趋势。2004年至2006年农村居民人均纯收入分别是城镇居民人均可支配收入的51%、50%、48%，呈现逐年递减的态势。从原有的制度来看，包括失地农民在内的农村社会保障制度还存在不规范、覆盖面小、保障水平低、缺乏增长机制、不能分享经济社会发展成果等问题。

通过对上述几个方面的分析，课题组认为太仓市不管从经济发展阶段、综合经济实力，还是从社会建设的需要，市委、市政府做出建立城乡统筹的社会保障体系思路和制度安排都是切实可行的，而且时机把握得比较准。

太仓市在建立城乡统筹社会保障体系的过程中目标明确、思路清晰，在实践中勇于探索，在步骤上循序渐进，体系逐步得到完善，大约经过了四个阶段：

第一阶段：（试验期）2002年以前基本延续的是城乡二元保障模式，城市与农村截然分开，农村只有少数农户参加了“老农保”，绝大多数农民家庭仍延续着家庭式的养老模式，对于被征地农民则实行的是一次性征地补偿的办法。从2002年起，市委、市政府把推进农村养老保险工作作为一项“民心工程”，为确保农村的稳定和发展制定了《太仓市农村养老保险暂行办法》。

第二阶段：（确立期）2003年市委、市政府提出要加快推进农村社会养老保险的要求，并且颁布了新的《太仓市农村社会养老保险暂行办法》（[2003]64号）。以这部文件为起点，政府开始将农民的社会保险纳入视线，开始由市公共财政提供部分资金为农民发放养老补贴，同时开始考虑城市与农村社会保障的衔接问题、关系问题、差距问题。太仓市城乡统筹社会保障进入了一个新的发展阶段。

第三阶段：（推进期）2004年——2005年，拉开了失地农民“土地换保障”的序幕。太仓市相继制定了《太仓市征地补偿和被征地农民基本生活保障实施办法》、《太仓市被征地农民置换城镇企业职工社会养老保险操作规则》等文件，正式将失地农民纳入城镇企业职工社会养老保险范围，失地农民的养老保险全面实行与城镇养老保险接轨。特别是2004年12月制定的《关于实施大龄被征地农民失业职工参加职工养老保险及缴纳保险费政策优抚的意见》，对过去的失地农民进行优抚，将他们重新纳入城保（清算后补缴）。同时开始对失地农民进行有针对性的职业技能培训，帮助他们重新就业。太仓市开始走入以培训、就业、保障相结合的“三位一体”城乡统筹社会保障体系的轨道。同时2005年还制定了《关于建立统一的失业保险制度的实施办法》，形成了城乡一体的失业保险制度。

第四阶段：（成熟期）2006——2007年，制定了《太仓市被征地农民参加住院医疗保险暂行办法》，将全市五万多被征地农民纳入医疗保险体系。建立被征地农民的住院及大病医疗保险制度，参保的失地农民享受城镇基本医疗保险住院及大病的同等待遇。2007年初制定了《关于加快农村社会养老保险人员转入城镇社会养老保险的意见》，《参加农村社会养老保险人员转入城镇社会养老保险享受政策优抚的意见》等文件，全面构建农保与城保的衔接机制，并为鼓励农保人员转入城保，政府提供政策优惠。至此太仓市已经基本确立了城乡统筹社会保障体系的大框架。

截止到目前为止，经过将近六年的不懈探索与实践，太仓市基本形成了覆盖城乡的社会保险“安全网”，基本实现了每一类人群都可以找到适合自己情况与特点的社会保险项目（见表7）。同时政府开始整合城乡各种类型的社保险险种，开始搭建起城乡互通的对接机制，为最终全面建成城乡统筹的社会保障体系打下了坚实的基础。

（二）以科学发展观为统领，以开拓创新精神为动力，着力推进城乡统筹社会保障体系建设

太仓市各级劳动保障部门认真贯彻执行市委、市政府的决策，以科学发展观为统领，以开拓创新精神为动力，在工作实践中摸索出一套科学管理的方法和工作模式。

太仓市在探索建立城乡统筹社会保障体系、解决失地农民社会保障问题的时候提出了“培训、就业、保障”三位一体的推进新模式。这种三位一体的整体推进模式，不仅盘活了政府手中的管理手段，而且使其形成了有机的整体。

在城乡统筹社会保障体系建立的过程中，太仓市为了满足各类农村参保人员对社会保障的动态需求，采取多种措施实行了农保和城保双向互通的零障碍对接，包括农村社会养老保险转城镇社会养老保险，城镇养老保险转农村养老保险，被征地农民“土地换保障”后与城镇养老保险对接，被征地农民医疗保险与城镇职工基本医疗保险的对接等等。

在推进城乡统筹社会保障体系建设过程中，太仓市提出了从工作层面上、从具体措施上要重点抓好“三扇门”。

一是培训、就业工作要抓好入门。为了解决失地农民就业难、企业招工难的结构性失业问题，太仓市首先整合了民办职业培训资源，形成为全社会服务的20个职业技能培训基地和20个实习基地，开展农民的素质培训、创业培训、专项技能培训和择业指导。

二是社会保障工作要抓好开门，为了达到扩大城乡社保覆盖面，需形成多元化的社保格局，让每个太仓人都能找到适合自己意愿和参保能力的社会保险之门。目前太仓市按照不同人群可以划分出十三种参保类型（见表2）。在多元化社保格局的前提下，太仓市又建立了农村与城镇养老保险的衔接机制，建立了针对老年人、就业困难群体的救助和扶持措施，使得社会保障能够更大范围地惠及太仓的百姓。

三是维护劳动者权益工作要抓好上门。抓好维权首先是宣传，要让每一个劳动者知道自己享有哪些权利，其次是建立防控体系，加强劳动合同管理，第三是要部门协同合作，工会、行业协会、台商协会、法院等要密切协调。

各层面及群体	养老保险				失业保险	生育保险	工伤保险	医疗保险			备注
各层面及群体	事业	城镇职工	土地换保障	农保	失业保险	生育保险	工伤保险	基本医疗	住院医疗	合作医疗	备注
机关干部								√
事业单位职工	√				√		√	√
企业职工（含外地职工）		√		√	√	√	√	√	√
城镇灵活就业人员		√						√		√
农村居民灵活就业人员		√		√				√		√
被征地农民		√	√	√				√	√	√
老居民									√	√	已退休
纯农民		√		√				√		√
50、60年代精简人员									√	√	已退休
高危企业职工		√			√	√	√	√			可单独参加工伤保险
残疾人群		√		√				√	√	√
失水渔民		√		√				√	√	√
儿童										√

太仓市劳动保障部门在市委、市政府的领导下，始终坚持政府主导——责任分担——部门联动的工作机制。

一是与财政部门合作，摸清家底、联合调研、联合监管，精确测算设计农保制度，加大对劳动力市场建设、困难群体社保等方面的财政支持力度。

二是与审计部门合作，启动“金审工程”，建起全国第一个社保基金实时联网审计系统。

三是与妇联合作，加强生育保险的扩面和宣传工作，并协助妇联建立妇女职业技能培训和实习基地，做好失地农村妇女的培训和就业工作。

此外，市劳动保障部门还与市残联、工会、农办、法院等部门，积极开展合作和联动。总之，太仓市已经初步形成部门联动共建城乡统筹社会保障体系的局面。

太仓市在推进城乡统筹社会保障体系建设过程中提出要强化“两个脑”——电脑、人脑。

一是电脑，就是信息化建设。2004年启动了“金保工程”，2006年建成了“12333”劳动保障热线，完成了“金审工程”，2007年实施了“一卡通”（社会保障卡），完成了“村村通工程”，构建起了包括村、居委会、社区在内的三级劳动保障信息网络。

二是人脑，就是抓劳动保障战线职工队伍建设。目前太仓市有67个居委会、92个行政村建立了社会保障服务站，形成了三级管理、四级网络的劳动保障管理体系，社会保障的网络已经遍布各个角落。

太仓市在建立城乡统筹社会保障体系的过程中目标明确、政策健全、措施到位、管理高效，同时还具备了良好的发展潜力。

太仓市在建立城乡统筹社会保障体系的过程中始终处于主导地位，方向明确，政策规范，措施得力。政府的主导作用主要体现在：

一是，在宏观决策、制度体系、政策措施上。太仓市市委、市政府和包括劳动保障部门在内的政府各个部门都把建立城乡统筹的社会保障体系作为自己的重要工作职责。在整个体系建立的过程中，制度安排有条不紊，每年都有新政策，环环相扣，相互衔接。

二是，在社会保障资金的渠道建立和资金筹集上。太仓市在建立城乡统筹社会保障体系之初就算好了经济帐，依据太仓市经济发展的速度和财政收入的状况，决策者们深知社会保障体系晚建不如早建，早建早主动，晚建更被动。他们没有大包大揽，既坚持保险成本分担的原则，又要让每一个公民享受改革开发和经济发展所带来的成果。

三是，在社会保障网络建设和体系运作上。太仓市劳动保障部门在狠抓落实上下大力气，在人员上、资金上、设备上、措施上步步到位，重要的动员会劳动保障部门的领导全体出席，相关的部门全部参加，收到了很好的效果。

太仓市在建立城乡统筹社会保障体系的过程中考虑到其中的复杂性、艰巨性，因此在制度的安排上采取先抓重点、难点，各个击破，然后以点带面，全面推进的方法。2002年太仓市在建立体系初期首先考虑的就是农村中贫困群体——无养老保障的农村老人，直接由公共财政发放养老补贴，而且补贴随社会生活水平的提高逐步增加。2004年面对农村大量的失地农民，他们在制定“土地换保障”政策的同时又把优抚的重点放在了老年失地农民身上。

课题组经过分析认为太仓市比较好地处理了以下关系，注重了协调发展：

建立城乡统筹的社会保障体系其主要内容包括四个方面：广覆盖、分层次、有差别、可持续。太仓市在体系建立过程中比较早地意识到了城镇与农村之间的关系，并且一直在尝试调整这一关系，比如城镇与农村养老保险政策不一致、养老保险支付水平有差距、城保与农保之间的衔接以及财政补贴等问题等等。

社会保障水平与地区经济承受能力之间的关系问题，其背后实际是一个社会保障资金的筹集模式问题。太仓市采取的筹资模式基本是个人缴纳与集体和国家补贴相结合的模式。课题组认为，这种模式基本符合太仓的经济发展速度和水平，符合当地社会发展的实际。

太仓市在建立和完善城乡统筹社会保障体系的过程中，充分地考虑了政策的衔接性。在制定和贯彻实施“土地换保障”的政策时，既考虑到历史的原因，又照顾到群众的现实困难；既做到群众利益的最大化，又考虑到未来政府经济的承受能力。

太仓市的实践证明，在全面推进城市社会保障体系建设的同时，在着力推进城乡统筹社会保障的过程中，必需做到保障对象全覆盖、保障形式多层次和保障资金多渠道，这是一个长期的过程，是一个需要不断探索的过程。

课题组在全面、客观、系统地分析和研究了太仓市建设城乡统筹社会保障体系的实践以后认为，从2003年——2007年以来，目前太仓市基本完成了建设城乡统筹社会保障体系的目标，已经进入到工业化转型、城市化加速、经济国际化提升的新阶段。

同时，“十五”时期遗留下的一些深层次问题与矛盾也留待“十一五”期间着力予以解决。课题组特提出如下对策建议。

（一）保护土地和环境资源，处理好资源、环境与工业化、城市化之间的关系。应努力发展绿色产业、高新技术产业和现代服务业，才是转变经济增长方式的正确出路。

（二）突出地区经济发展特点，大力发展技术密集与劳动力密集相结合的第三产业，不断改善就业结构。针对目前主要以石油化工、机电一体化、轻工食品、精密机械、中高档纺织服装和能源材料六大支柱产业为主的产业结构，应该大力发展以生产服务和生活服务为主的第三产业，特别是技术密集与劳动密集相结合的产业。

（三）加强职业培训和就业服务，促进统筹城乡劳动者的充分就业。2006年太仓市的城镇登记失业率为2.87%，参照成都市将4%作为就业比较充分的数量指标，可以说达到了就业比较充分的程度。但是与发达国家相比是否达到了充分就业，还有待于摸清家底后进行比较。即使是充分就业，也还存在部分人员失业的现象，因此加强职业培训、完善就业服务体系，使目前没有工作但是有劳动能力、就业愿望的人员，尽快实现就业，使现在已经就业的人员实现更高质量的就业，是每个国家、每个地区政府面临的常态工作任务之一，太仓市也不例外。

（四）进一步完善职业培训促就业的可持续发展机制，不断提高就业质量。伴随太仓市经济的快速发展，政府在提供就业培训和就业服务方面投入了大量的资金支持。但同时，似乎在资金投入方面成本意识淡漠了一些。今后就业培训的重点，应该是帮助太仓市的居民，包括原来的居民、近期由农民渔民转来的居民以及今后由农渔产业转变来新居民，进一步提高技能、增强就业能力、促进就业的稳定性，并不断提高就业质量，以满足今后当地产业升级的客观需要，同时也满足劳动者主动转换职业的主观愿望。

（五）围绕弱势群体，应不断加大社保政策扶持的力度。尽管太仓市在构建覆盖全民的社会保障体系过程中已经取得较好的成效，但是目前仍有少部分的群体游离在社会保障安全网之外。这些人群是社会的弱势群体，他们确实没有经济能力参加社会保险。政府需要发挥主导作用，可以通过就业促保障的思路，来保障弱势群体的生活，同时应给予他们一定的社会保障补贴。

（六）坚持城乡统筹社会保障指导思想，坚持以人为本，维护社会公平原则，尊重农民意愿、需求和承受能力，逐步缩小农村与城市社会保障水平的差距。

（七）要逐步提高社会保障统筹层次，为与苏州市、江苏省乃至长三角洲地区社会保障政策、保障水平等接轨作好充分准备。太仓市位于我国经济最发达的长三角洲地区，一方面经济发展速度很快，另一方面人员流动非常频繁。近年来，江苏省的苏南地区、上海市以及浙江省的部分地区先后进行了城乡统筹社会保障制度的尝试，而且各地根据自己地区的特点都制定了比较系统的政策措施。但同时各地区间的政策有着比较大的差别，基本上都没有考虑人员流动到其他地区以后保障的接续问题。

（八）加快法律法规体系建设，对支持农村社会保障的资金渠道、投入比例应作出长期制度安排，防止制度风险和政府财政风险的发生。建议政府调整财政支出结构，在不明确规定社会保障专项资金来源的前提下，将用于社会保障的公共财政资金全部纳入财政预算，形成政府支持社会保障的长效机制。

（九）进一步完善政府联动工作机制、制定相应制度，防止政出多门和防止浪费行政资源，保证政府政策的连续性。今后在太仓市实现政府机构联动机制的制度化，把不同部门之间的职责分清并落实到位，或建立联席会议制度，制定工作规划和年度计划等，将十分有利于太仓市城乡统筹社会保障体系的不断完善。

（十）统筹规划全市城乡统筹社会保障体系建设，有计划、有步骤地不断完善城乡统筹的社会保障体系。课题组经研究认为：太仓的社会保障体系已经进入城乡统筹的新阶段。因此政府的决策者在这个时候应该对太仓市的城乡统筹社会保障体系进行统筹规划，确定长期目标和近期目标，确定具体工作步骤。由于城乡统筹社会保障关系老百姓的切身利益，关乎国计民生，因此这一规划不应是某个部门的工作规划，而应上升为市政府的专项中长期规划，将部门意志提升为政府意志、百姓意志。在规划中要将诸如过于“碎片化”的社会保障政策“集约化”，将内部的管理手段“集成化”，将政府部门之间的联动“集中化”，从而更加有力地迈向新的更高的目标。