从购买培训成果到网络协同治理的演进与启示

——上海职业技能培训的实践案例

公共服务供给模式的发展和完善是政府治理体系和治理能力现代化的重要内容。上海职业技能培训治理体系在演进和发展过程中，不断优化参与主体的合作机制，逐渐构建起多元协同网络化的治理格局，为发挥市场在资源配置中的决定性作用创造了条件，折射出公共服务供给侧改革蕴含的深层逻辑，展现了增强基本公共服务均衡性和可及性的中国路径。

一、政府购买培训成果：培育社会力量

20世纪90年代开始，上海启动了国有企业改革和产业结构调整，为了提高劳动者素质以适应现代产业发展的需求，1998年，上海率先在职业技能培训领域引入政府购买服务模式，将市场竞争机制引入公共服务领域，通过合同管理明确权责。在当时的环境和条件下，这个举措既是必然的选择也体现了政府的创新精神。为了促进社会培训机构的发展，体现公平竞争，上海市采取了三个办法：建立实训和信息平台，搭建了网络结构，发布和对接培训招投标相关信息；出台了扶持和监督并重的民办培训机构发展政策，培养合作伙伴；将劳动局主管的技校等培训机构移交给教育部门管理，避免政府既当裁判员又当运动员。

通过这些方式，提高了培训的针对性和灵活性，促进了职业培训市场化发育，有效缓解了制造业升级带来的人才缺口，创造了再就业培训的“上海模式”。不过，在当时的条件下，政府购买服务在实践中逐渐暴露出一些适应性不足，如监管成本相对较高、审批周期相对较长等。

二、补贴个人：用脚投票

为进一步提高职业技能培训成果质量，从2004年起，上海市开始实施需求侧改革，通过用脚投票的方式实现培训机构的优胜劣汰。具体做法是为就业有困难、需要提高技能素质的劳动者建立培训个人账户、发放培训账户卡，个人自主选择有资质的培训机构参加培训，经鉴定合格后，政府给予一定比例的经费补贴，所需费用可以按规定从其培训个人账户中核销。2010年4月，为进一步提高资金使用效益，上海市人力资源和社会保障局（以下简称市人社局）改革相关办法，在鉴定合格后，将培训补贴经费直接补贴给学员个人。

三、补贴企业：企业办学

在此基础上，2015年市人社局制定的《关于区县使用地方教育附加专项资金开展职工职业培训工作的指导意见》标志着政策进一步向激发企业端积极性发展。企业可以自行开展职工职业培训项目的申报，并于培训鉴定后申请培训经费补贴，目的是激活市场主体的积极性，推动技能提升与就业增收良性循环。在这个过程中，龙头企业的积极性相对较高，有规模效应，是主要的参与者，上汽、江南造船厂等大型企业积极开展企业技术培训、创办企业大学。

四、引导人力资源服务机构创办产业大学：构建网络生态

为深入贯彻国家和本市关于促进高质量充分就业的工作部署，2025年，上海市结合本市特点和优势，开始探索产训融合新模式，发挥优质人力资源服务机构在职业技能培训中的作用，其中，市人社局和上海外服的合作实践具有标杆意义。在上海人社局的政策指导和场地支持下，上海外服建立了“上海产训融合技能发展中心”（产业大学），该中心整合行业龙头企业、职业院校和科研机构，打造高能级综合性技能培训平台，构建“培训—认证—就业”闭环，展现出独特优势：首先是合规性保障，上海外服严格遵循国资监管要求，建立了全流程风控体系，确保财政资金使用安全；其次是市场洞察力，通过分析集团数据，精准预判重点产业紧缺人才，动态调整培训方向，实现技能人才培养与产业升级的同频共振；再者是资源整合能力，如中心与漕河泾开发区共建人工智能分中心，整合企业的技术资源，打造虚实结合的实训平台，使学员接触到行业最前沿技术。在这个过程中，国企作为市场主体，发挥了重要的网络节点作用，更好地连接起政府、企业、院校、培训机构和个人，提高了网络组织的效能。

五、专业服务券：培训券的升级迭代

在发挥龙头企业带头作用的同时，虹口区人社局迭代了培训券合作框架，探索通过专业服务券的形式，鼓励企业向优质人力资源机构购买专业服务，促进供需对接。做法和特点如下：筛选优质人力资源服务机构纳入供给库，确保培训专业性；聚焦重点产业和劳动者需求，支持符合本市人力资源市场需求和发展导向，经营状态正常、信用良好企业向人力资源服务机构购买员工培训与发展等人力资源服务；简化申领使用流程，降低参与门槛，单笔合同补贴金额按实际发生服务费用的30%给予支持，最高可达10万元，单个企业最多可申报3笔合同。其意义在于：一是以优质服务供给和精准匹配优化培训效果，增强劳动者就业竞争力；二是降低企业培训成本，助力企业人才队伍建设；三是创新人力资源服务模式，整合区域服务资源，完善技能培训支撑体系，赋能实体经济发展；四是引入多家优质人力资源机构参与服务，形成有序竞争格局，保持网络动态平衡，激发多元创新活力。

六、启示：政府引导下的多元协同网络治理

回顾上海职业技能培训改革和演进历程，每一步探索都彰显着“有为政府”与“有效市场”的辩证统一。政府从直接生产者变为资源整合平台，在民营培训机构生长发展的基础上，优质人力资源机构的参与有效地连接了政府与市场，实现了主要网络节点带动下的多元合作格局，既避免了政府的过多包揽，又可防范市场垄断的倾向，因地制宜地推进了治理能力和治理体系的现代化，可以视为对有为政府和有效市场理论、组织网络理论的生动应用和发展，为职业技能培训的高质量发展提供了可复制的上海经验。