中共中央办公厅、国务院办公厅于2026年4月26日印发《关于加强新就业群体服务管理的意见》（以下简称《意见》）。作为首个专门针对“新就业群体”服务管理的中央文件，《意见》强调了协商恳谈机制在维护新就业群体合法权益中的重要性，提出要强化新就业群体合法权益保障，“建立健全涉新就业群体权益重要事项常态化协商恳谈机制，协商结果通过适当形式向新就业群体公开”。从近年来多部门发布的政策文件来看，协商恳谈一直是我国治理平台用工关系、维护新就业群体合法权益的重要机制。协商恳谈机制以集体协商、协商协调会、协商恳谈会等多元化形式，为劳动者提供了表达诉求、参与规则制定的制度化渠道，有助于推动构建和谐的平台用工关系。

从国外对平台用工的立法情况来看，各国和地区根据各自劳动力市场状况、立法目标及劳动法传统，采取了不同的立法模式。有学者以规制工具和立法重点为划分标准，把域外的立法模式概括为四类，即“雇员身份推定+算法规制模式”“劳动基准模式”“社会保障模式”以及“综合立法模式”。欧盟理事会于2024年发布的《关于改善平台用工工作条件指令》（以下简称《指令》）就属于典型的“雇员身份推定+算法规制模式”。《指令》要求各成员国通过公权力的法律和集体协商形式，对平台劳动者的雇员身份进行认定，同时对平台的算法管理进行规制。《指令》第二十五条规定，欧盟各成员国需为工会与其他社会合作伙伴组织参与平台治理提供足够的空间，同时鼓励给予工会与其他社会组织在平台工作中的集体谈判权利。

目前我国对平台用工虽仍未启动立法程序，但中央及各相关部门都发布了多项规制政策。综合评估，我国平台治理的政策体系属于典型的“综合立法模式”（或综合治理模式）。人力资源和社会保障部等部门2021年7月印发的《关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的指导意见》（人社部发〔2021〕56号）强调了平台用工关系认定与新就业形态劳动者权益保护；全国总工会办公厅2024年10月印发的《平台企业工会工作指引》、全国总工会等部门2024年11月印发的《新就业形态劳动者权益协商指引》（以下简称《协商指引》），则强调了工会组织建设与平台协商机制建立。

在我国综合治理模式中，协商制度是重要的治理机制，是维护新就业群体实体权益的重要程序性规则。综合我国当前平台用工、劳动立法及劳动者权益保障现状等因素进行评估，笔者认为在目前阶段，协商恳谈机制作为保障新就业群体合法权益和平台用工治理的重要政策工具，其重要性体现在以下三个方面。

在平台劳动基准立法之前，协商恳谈所确定的平台算法规则和劳动规则有利于保护劳动者的合法权益。平台用工的劳动基准立法目前仍未列入立法计划，平台用工的劳动基准仍沿用现有劳动法律法规所确定的标准。2021年发布的《关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的指导意见》对平台用工的劳动标准进行了界定，但界定的标准基本上沿用了企业用工的劳动标准。

《协商指引》第七条规定：“协商会议前，双方代表应广泛征集各方诉求，共同确定协商议题。配送企业协商议题一般包括：派单规则、计件单价、派单数量、配送时限、最长在线时长、休息场所、充电费用、交通安全保障措施、投诉处理、法定节假日和极端天气补贴等。出行、运输企业协商议题一般包括：服务收费、抽成比例、计价规则、派单规则、最长在线时长、作业安全、运费纠纷、保险保障等。家政服务企业协商议题一般包括：报酬规则、派单规则、休息安排、劳动安全卫生、保险保障、技能培训、女职工权益保护等。”从《协商指引》的具体内容来看，协商议题不仅包括劳动规则，同时也包含算法规则。当工会与平台企业达成协议后，协商所确定的算法规则和劳动规则就不仅仅适用于平台上的某一个群体，而适用于平台上的所有劳动者。

协商恳谈能够有效提升新就业群体的市场议价能力。平台用工与传统企业用工最大的区别就在于用工场所与工作时间上的差别。新就业群体工作场地分散，接单与工作时间也相对灵活，这些都导致劳动者与平台关系松散，同时劳动者之间的联结与组织也非常松散。在平台用工中，分散的单一劳动者与平台的市场议价能力是比较薄弱的。协商恳谈机制则能够提升劳动者群体与平台协商的议价能力。2024年发布的《平台企业工会工作指引》第十九条规定，平台企业工会主要任务之一是：就平台算法、报酬及支付、工作时间和休息、职业健康与安全、服务规范与评价等与企业开展协商并签订集体合同或协议。开展协商可邀请当地党政有关部门、相关行业协会代表参加。所以，在平台用工形态、劳动者组织形式与工作方式发生根本性变化的情形下，协商可以弥补个体劳动者市场议价能力不足的缺陷，在集体层面上维护和保障劳动者的合法权益。

在劳动关系认定困难的情形下，通过协商恳谈所签订的集体协议，其法律效力能覆盖平台上所有劳动者。《关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的指导意见》提出了平台用工关系的三种类型，但是该指导意见并未细化确定用工关系性质的具体标准，这使得在平台实际用工和司法判定中，判定劳动者与平台存在劳动关系非常困难。对不完全确定劳动关系或民事关系的劳动者，无法被纳入劳动法的保护体系当中，权益难以获得保障。

协商开展和集体协议签订不以劳动关系为前提。2021年新《中华人民共和国工会法》规定，“工会适应企业组织形式、职工队伍结构、劳动关系、就业形态等方面的发展变化，依法维护劳动者参加和组织工会的权利”“在中国境内的企业、事业单位、机关、社会组织（以下统称用人单位）中以工资收入为主要生活来源的劳动者，不分民族、种族、性别、职业、宗教信仰、教育程度，都有依法参加和组织工会的权利”。平台上的新就业形态劳动者不管与平台是否存在劳动关系，只要属于“以工资收入为主要生活来源的劳动者”身份，都可以参加工会。2004年《集体合同规定》第六条规定：“符合本规定的集体合同或专项集体合同，对用人单位和本单位的全体职工具有法律约束力。”这意味着只要平台企业与工会签订了集体协议，集体协议的法律效力就可以覆盖全体劳动者。在劳动关系认定困难的情形下，集体协议在一定程度上能够有效保护不完全劳动关系和民事关系情形下劳动者的合法权益。

《协商指引》指出，“本指引所称协商，包括集体协商、协商协调会、协商恳谈会等多种形式”。从这条规定可以看出，平台协商包含正式集体协商，同时也包含非正式的协商形式，政策在最大程度上鼓励和支持工会进行协商，要通过多种形式先“谈起来”。《协商指引》对平台协商从协商主体、协商代表及协商内容等方面作了政策指引，但从具体内容来看，该指引基本上延续了《集体合同规定》的内容。平台用工与传统企业用工差别较大，沿用传统的集体协商机制能否解决平台用工中的问题，发挥协商机制应有的作用？综合当前平台协商政策和初步实施效果来看，目前平台协商恳谈机制主要存在以下四个方面的问题。

在协商内容方面，主要集中于劳动规则还是平台算法规则？传统企业协商内容主要集中在涉及劳动者切身利益的相关事项上，《集体合同规定》把协商内容界定为：劳动报酬、工作时间、休息休假、劳动安全卫生、职业培训、保险福利等事项，这些议题并不涉及企业的经营和业务。但由于平台用工与传统企业用工在用工形态上的差别，平台协商内容不仅包含劳动规则，同时也包含平台算法规则。《协商指引》规定的配送企业、出行与运输企业以及家政服务企业等三种不同类型企业协商议题就包括了派单规则、服务收费、抽成比例等议题。这些议题不仅涉及劳动者的管理规则，同时也涉及平台企业的业务、经营以及商业模式。所以，算法规则的协商不仅是在传统劳动规则的基础上增加议题的问题，而且是工会或劳动者代表直接与平台企业就业务和经营问题进行协商沟通。

从现有的政策来看，目前政策仍然套用传统企业协商的框架和内容来制定平台企业协商内容。简单套用制度无疑难以解决平台企业用工的特殊问题，这也将导致政策在实施过程中遇到困难，因为自主经营的平台企业不容易接受工会对平台业务和经营的算法进行协商和干预。

在协商层级方面，是否需要建立区域性或行业性协商？考虑到平台用工的特殊性，《协商指引》把劳动者界定为，“本指引所称新就业形态劳动者（以下简称‘劳动者’），主要指线上接受互联网平台发布的配送、出行、运输、家政服务等工作任务，按照平台要求提供平台网约服务，通过劳动获取劳动报酬的劳动者”。这一界定意味着这些分散在不同区域、不同组织的劳动者是平台协商的主体。所以，当平台工会与平台企业进行协商时，平台工会不仅是平台企业内部劳动者的代表，同时也是跨区域、跨组织在平台上工作的新就业形态劳动者的代表。如果按照协商的层级来判定，平台工会与平台企业的协商应该属于区域或行业层级的协商，并且协商所签署协议的覆盖范围也不是仅局限于平台内部，而是要覆盖平台开展业务的多个区域。甚至平台工会与某家头部平台企业签署的协议，覆盖面是整个行业，涉及的算法规则和劳动规则都属于行业规则。

但是，目前政策仍然按照企业层级的协商进行制度设计，这种制度设计与区域性或行业层级的协商制度，在协商代表的选举、协商过程及协商争议处理等方面都存在很大的差异。协商层级的不匹配势必会影响集体协议的实施效果，很多涉及行业或区域性的问题都难以通过企业层级的协商得到有效解决。

在协商代表方面，平台企业工会怎样才能更好地代表新就业群体合法权益？《协商指引》按照企业协商的程序来推选协商代表，即“劳动者代表应在上级工会指导下，从本次协商涉及的劳动者中推选产生，并履行推荐公示程序”。但是由于平台用工的特殊性，劳动者与平台企业之间的关系松散，同样，劳动者与平台工会之间的衔接也不太紧密。按照《集体合同规定》的代表产生程序，建立了工会的平台企业，劳动者一方的协商代表由本单位工会选派；未建立工会的，由本单位职工民主推荐，并经本单位半数以上职工同意。现在遇到的难题是，在未建立工会的平台，分散在不同区域同时工作时间又很灵活的劳动者，应该采取怎样的形式产生协商代表？关于此问题，目前仍无法定的程序。

协商代表推选在政策上还存在另一个重要问题，即平台企业工会既要代表平台企业内部劳动者的权益，同时还要代表平台上劳动者的权益。但是这两种类型劳动者的诉求与权益存在很大区别，平台企业工会如何能代表这两种身份的劳动者与平台企业协商，目前政策还未给出相应的解释与规定。

在协商争议处理方面，如何设计“协调劳动关系三方”解决争议的机制？《集体合同规定》和《中华人民共和国劳动法》规定了协商过程中与协议履行过程中发生争议的协调处理机制。《协商指引》规定：“如有未达成共识的内容，经双方同意可另行安排协商，直至达成一致。如最终未达成一致的，可提请协调劳动关系三方、行业主管部门协调处理。”“在履行协商成果中发生争议的，协商双方可提请协调劳动关系三方、行业主管部门等进行协调处理。”这两种争议解决的方式与此前传统企业集体协商劳动争议处理机制存在较大差别。目前政策上未对这种差别进行解释，所以在遇到争议时，这样的协调处理机制很难真正发挥作用。

技术变革带来了劳动用工形态的巨大变化。在缺乏专门针对新就业形态劳动法律法规的条件下，我国推动建立健全涉新就业群体权益事项常态化协商恳谈机制，是保护劳动者权益及平台有效治理的重要手段和机制。结合当前我国平台用工特点以及协商恳谈机制在实施过程中存在的问题，应该从以下几方面进行改革和完善。

根据平台用工特点完善协商制度。在协商程序、协商内容、协商层级以及协商冲突解决机制等方面，当前的平台协商政策仍直接套用传统企业集体协商制度，政策并未依据平台用工特点进行相应调整和改革。这样导致的结果就是，政策在一定程度上保障了新就业群体的程序性权利，但实体性权益却未得到明显提升。如果不能有效解决上述问题，那么作为平台用工治理的重要机制，协商恳谈机制恐难以发挥维护和保障劳动者合法权益的作用与功能。所以，加强对平台协商制度的研究和制度设计是当务之急。如果不能清晰认识平台协商与传统企业协商的区别，在未来制度设计和实施过程中会出现很多问题。特别是关于平台算法规则的协商，这已不再局限于劳动规则的协商，而是涉及平台的业务、经营以及商业模式的协商。所以，要根据新业态用工具体特点，重新调整和改革现有协商制度与政策，只有把顶层设计做好了，才有可能通过协商机制来维护和保障新就业群体的合法权益。

加强和统筹推进平台企业及其合作企业工会组建工作。全国总工会为推动平台企业及合作企业的工会组建工作，在政策制定与实际行动方面都做了大量工作，也取得了预期的成绩和良好的社会效应。但是在整体建会的思路上，政策仍局限于企业工会的组建。《平台企业工会工作指引》第五条、第六条和第七条对平台企业总部建会、分支机构建会及组建工会联合会都作出了具体的规定和指引。但是从总部建会到分支机构普遍建会，再到成立工会联合会，建会的思路仍延续企业工会组建的方式和方法。在平台用工中，劳动者与组织之间的关系与传统企业存在较大差异，同时平台上的工作方式和管理方式也与传统企业存在很大区别，按企业建会的思路来推动平台建会一直备受质疑。笔者认为，应从平台用工特点出发，重新调整建会思路，在平台企业及合作企业普遍建会的基础上，组建和发挥行业工会与区域工会的功能和作用。今天的平台企业组织已然超越了传统企业组织的功能，其业务范围和用工场所都已超越了“属地化管理”的区域。所以要切实发挥集体协商维护劳动者权益的功能和作用，需组建和发挥行业工会和区域工会的作用。

完善劳动标准体系与推动劳动基准立法。“十五五”规划纲要明确提出，要“完善劳动标准体系和劳动关系协商协调机制”。建立和完善平台用工劳动标准与推动平台协商不是相互对立而是相互促进的关系。有学者提出，劳动关系的治理模式可以分为两大类，即“协议自治模式”和“国家统合模式”。在“协议自治模式”下，劳资双方通过谈判确定劳动条件，然后共同遵守集体协议；而在“国家统合模式”下，国家通过公权力确定最低用工标准，即劳动基准，双方围绕劳动基准进行协商和谈判，最终形成双方都遵守的集体协议。笔者认为，我国平台用工治理适用于“国家统合模式”。国家首先需要通过公权力设定平台用工基准，在此基础上，工会和平台企业及平台合作企业才能够围绕劳动基准进行协商与恳谈。如果双方没有明确的协商目标和参考标准，则很难真正发挥协商作用。

强化国家公权力在协商协调中的作用和功能。从某些国家解决劳资冲突的做法来看，主要是政府设立制度框架，劳资冲突由劳资双方谈判解决，国家公权力不直接介入谈判之中。我国在平台用工治理和平台协商中不能采用这一做法，一方面是因为我国用工形态发生了根本变化；另一方面，我国平台企业和平台合作企业的工会组建才刚开始，工会的组织力量相对比较薄弱。所以在此背景下，国家公权力不仅不能在协商过程中“撤离”，相反在此阶段还需要加强公权力对协商的介入和干预。《意见》明确提出，要加强思想政治引领，加强党的全面领导；同时要加强组织实施，构建党委领导、党委社会工作部门指导推动、行业管理和业务监管部门具体推动、相关部门协同配合、属地管理的工作格局。只有在党的统一领导下，各级党委和政府及时研究解决平台协商中的重点难点问题，才能更有效发挥协商机制在保障新就业群体权益中的作用和功能。