为实现工伤保险制度高质量发展，更好保障工伤职工权益，减轻用人单位的工伤风险，《人力资源和社会保障事业发展“十四五”规划》明确提出，推动工伤保险基金省级统筹全面实现统收统支目标。统收统支模式是比调剂金模式更高水平的统筹，意味着可以在更大范围内统筹使用工伤保险基金，但对工伤保险基金管理也提出了更高要求。

尤其在工伤保险机构未能实现垂直管理情况下，基金统收统支，但具体业务办理仍实行属地化，存在责权和事权不匹配问题，基金收支平衡存在风险。因此，责任分担机制是保证统收统支模式省级统筹高质量运行的重中之重。在建立责任分担机制过程中，有几个重要问题值得探讨。

责任分担机制与不同主体的关系问题

统收统支模式省级统筹责任分担机制涉及到横向责任和纵向责任。横向责任主要是指工伤保险基金和同级财政、税务之间的责任关系，纵向责任则是省级政府与下级政府之间的责任关系。

从横向责任划分来看，主要涉及人社、财政、税务等部门。人社部门主要责任是工伤保险制度的内部动态收支平衡，实现应收尽收、依法依规支出。

财政部门的主要责任是履行工伤保险基金出现收不抵支时的最后责任人角色，但工伤保险基金奉行以支定收、收支平衡原则，采取浮动费率机制，自身就可以维持收支平衡，财政主要起到收不抵支时的垫付作用。

税务部门的主要责任是负责保费征缴，并且总体趋势是采取全责征缴模式。在全责征缴模式下，税务部门掌握工资、个税等申报数据，可以实现信息全面比对，有更好的手段掌握企业信息，对于企业应参未参及未按照实际缴费基数缴纳保费的，有更好的强制措施。税务部门应负有参保扩面、社保费足额征收、保障工伤保险基金收入安全的责任。

纵向责任需要明确省级政府与下级政府之间的责任关系。总体而言，纵向责任已有较为明确的规定。根据人社部发〔2022〕86号规定及各省份的实践经验，统筹层次提高到省级之后，政策制定、风险评估、基金支付压力、管理负担、监督责任、信息系统维护等均相应向省级集中，省级政府要承担工伤保险基金管理和待遇按时足额发放的主体责任。

各市（地）主要履行参保扩面、基金征缴和管理、待遇按时足额发放以及工伤预防和康复、工伤认定、劳动能力鉴定管理、经办管理服务、基金监管等方面的工作责任，切实保证开展工伤认定调查和劳动能力鉴定等工作必要的经费支出。其中，在基金缺口分担机制上，人社部发〔2017〕60号指出，要建立职、权、责约束机制和基金缺口分担机制，但具体分担机制如何建立并无明确规定。

建立基金缺口分担机制的必要性问题

从养老保险省级统筹责任分担机制的经验来看，基金缺口分担机制是重要组成部分，但工伤保险与养老保险所保障的风险存在明显差异，工伤是小概率风险，每年享受工伤保险待遇人数有限，工伤保险基金规模整体不大，经济欠发达省份工伤保险基金规模更小。

当前工伤保险基金收支规模较小，基金风险总体可控，各省基金发生“穿底”的风险总体不大。即便发生了“穿底”，还有浮动费率机制可以调节。在建立基金缺口分担机制上，迫切性不如养老保险等规模较大的基金。

而且，根据《社会保险法》相关规定，对工伤保险的要求是逐步实现省级统筹，由于工伤保险涉及到大量的一线具体操作环节，在机构无法垂直管理的情况下，统筹层次过高不利于制度运行，因此统筹层次恐怕也不宜提高到全国统筹。没有全国统筹的硬性要求，对各省的省级统筹进行专门的考核评估乃至验收的必要性就没那么足，各省均要建立基金缺口责任分担机制的迫切性也没那么高。

因此，各省工伤保险参保规模、基金收支状况、财政状况等不一，可以由各省自行决定是否建立基金缺口分担机制。总体而言，业务和基金规模较小的西部地区及直辖市等，建立基金缺口分担机制的必要性不足，建立反而会增加工作复杂度，而中东部地区则有一定必要性。但除了基金缺口分担机制以外，为确保省级统筹高效运行，所有省份均应当建立考核评估机制等配套措施，使不同层级政府的职责得到真正落实。

统一费率政策与责任分担机制的关系问题

人社部发〔2017〕60号、人社部发〔2022〕86号等文件已经对工伤保险省级统筹“六统一”的内涵做了原则规定。从责任分担机制角度，需要重点讨论“六统一”中的统一费率政策如何理解和使用，因为费率政策有可能作为一项经济手段，用于省级部门对地市政府行为的调控，进而作为责任分担机制的一项内容。

首先，从内涵上来看，根据地市基金收支平衡情况，实施差别化的浮动费率办法，理论上并不违背省级统筹原则。因为已经实施了全省统一的8类行业基准费率、统一的缴费基数政策，浮动费率办法也是统一的，仅是在浮动费率规则上以地市基金基本平衡为重要标准。比如，省内某市当年基金收不抵支、收支不平衡，次年可以执行“费率应当下调的企业暂不下调，需要上浮的企业继续上浮”等政策，而其他收支平衡的地市，正常采取下调和上浮政策。当然，差别化的浮动费率办法可以更加细化，以确保收支不平衡的地市不会出现明显的“搭便车”行为，放松对基金收支的管理。差别化的浮动费率办法并没有打破统一的8类行业基准费率、统一的缴费基数政策，但实际上起到了不同地区费率水平有所差异的目的，可以对部分地市起到约束作用。

其次，以地市基金收支平衡实施差别化浮动费率办法，未发挥出省级统筹的最大优势，也一定程度上有违社会公平原则。省级统筹后基金风险池子变大，进一步扩大了社会共济的范围，不可能要求每个地市均实现当年基金收支平衡，必然会出现有些地市收大于支、有些地市收不抵支，由此不同城市进行“共济”，实现整体上降低缴费负担的目标。在统收统支省级统筹背景下，为加大省级对地市级的考核和责任约束机制，可以继续统计核算每个地市当年基金收支平衡情况，但按照收支基本平衡的原则制定差别化的费率浮动方案，导致部分地市费率水平高于其他地市，不能达到均衡企业负担的作用。从用人单位角度看，缴费负担应主要取决于自身工伤事故发生率和基金支缴率等因素，不能因为用人单位所处地市的不同而区别对待，这对于企业而言是不公平的。

最后，差别化的浮动费率是当前管理体制下责任分担机制的一个选项，可由各省份自行选择是否采用。从宽泛意义上来讲，差别化的浮动费率办法不违背省级统筹的内涵，但无法发挥出省级统筹的最大优势。在基金统收统支而业务属地化管理的客观现实下，为了建立合适的激励约束机制，确保省级统筹高效运转，可以由各省根据本省的实际情况实施。除了差异化的费率浮动办法外，赋予地市对基准费率调整的自主权，虽然同样可以达到基金缺口责任分担的目的，但相对而言，对统一费率政策的违背就更加明显。不过，也可以作为基金缺口责任分担的一个备用选项，如果地市希望采取这种方式来分担基金缺口，可以通过向省级部门申请后实施。由于上调基准费率会涉及到企业负担和地方营商环境等问题，地市应该会比较慎重。

责任分担机制下的机构建设问题

省级统筹后不同层级职责发生变化，省级工伤保险部门主要是政策制定和业务指导，地市级及以下主要按照省政策进行具体业务经办，尤其是地市级的工伤保险政策制定职能几乎取消。因此，在省级统筹背景下，不同层次政府的机构建设思路有差异，为适应责任分担机制的需要，对不同层级政府的机构设置应当有所考虑。省级部门设置独立实体机构有助于加强对全省工作进行指导，因此有条件的省份可以独立设置行政、劳鉴和经办“三套”机构。地市部门承担着全省大部分具体工作，需要加强机构和人员力量建设，但思路不应是建立独立的机构，而应是从方便职工办事角度出发，优化流程，整合机构。

首先，工伤保险管理服务环节有精简的必要。我国工伤保险业务链条长、环节多，主要包括工伤认定、劳动能力鉴定和待遇核定给付，并分别由工伤保险行政部门、劳动能力鉴定机构、社保经办机构负责。对于工伤职工来说，获得工伤保险待遇需要分三步、分别向三个机构申请，环节较多、程序较为复杂、时间较长。即便在“放管服”背景下，政府部门不断减少证明文件的提供，以及通过信息化手段减少多次跑腿，但从用人单位和参保职工角度，目前的流程仍较为复杂。对于参保缴费职工来说，发生工伤后，其关注点主要是及时申领工伤保险待遇，工伤认定和劳动能力鉴定均是申领待遇的前提条件而已，分别单独申请工伤认定、劳动能力鉴定，从工伤职工角度意义不大。这两个环节应当由待遇申请受理部门统一安排，而不应当由工伤职工分别申请。在这个思路下，地市层面的工伤认定、劳动能力鉴定和待遇支付应当朝着由统一机构办理的方向发展，加强力量建设不应当是建立三个独立的机构。

其次，从国际经验来看，工伤保险一般由一个机构负责。国外工伤保险待遇申请较为简单。多数国家都有一个独立的经办机构来全流程负责工伤保险管理服务。多数国家工伤认定并不是一个独立的行政行为，而是经办机构工伤保险待遇给付行为的一个方面，属于保险待遇资格条件的审核。劳动能力鉴定与工伤认定一样，是待遇给付的依据，本质上工伤认定、劳动能力鉴定和待遇核定发放三者是一体的。对于参保人而言，发生工伤事故后就是直接申请工伤待遇，而不是申请工伤认定，经办机构则根据情况直接作出待遇给付或者不给付的决定。如果发生诉讼，诉讼内容是待遇给付问题，具体包括了资格条件、待遇水平等方面。工伤认定、劳动能力鉴定作为对享受待遇资格的确定，均是经办机构面临争议和诉讼的一个方面。

最后，职业伤害保障试点的思路也是减少环节。职业伤害保障试点的总体思路是减少环节、提高效率、便于参保人员办事。新就业形态就业人员发生职业伤害后，通过接单客户端一键报案，并直接提出职业伤害保障待遇申请，而不是职业伤害确认的申请，人社部门通过内部信息协同依次进行职业伤害确认、劳动能力鉴定、职业伤害待遇核定支付，不需要参保人反复提交证明材料。同时，试点办法采取政府主导、鼓励社会承办的思路，省级人社部门可以通过购买服务方式，引入商业保险公司力量，协助办理职业伤害确认、组织劳动能力鉴定、待遇核定发放等，也就是通过商保公司全流程协助办理相关手续。

因此，从提高服务水平和效率来看，减少办事环节是未来我国工伤保险制度的发展趋势，工伤认定、劳动能力鉴定和工伤经办三者应整合在一个机构，省级统筹背景下的机构建设应顺应这一趋势。但目前相关法律法规已明确工伤认定是行政行为，由社会保险行政部门负责，地方难以改变。劳动能力鉴定组织机构则可以更加灵活。根据《工伤职工劳动能力鉴定管理办法》规定，承担劳动能力鉴定委员会日常工作的机构，其设置方式由各地根据实际情况决定。短期内，各省可以考虑鼓励地市逐步先将劳动能力鉴定机构并入社保经办机构，有以下好处。

一是可以将职工办事3个环节变为2个环节，工伤认定后直接向社保经办机构申请待遇，社保经办机构指引工伤职工参加劳鉴及后续待遇给付，更加便利工伤职工办事。

二是经办机构负责工伤医疗和康复协议机构监管、以及医疗康复费用审核，必须安排有相应医学背景的工作人员，与劳动能力鉴定工作具有相关性，解决了目前劳鉴机构医学背景人员不足的问题。同时，经办机构负责工伤医疗康复协议机构监管，掌握一定的医疗数据信息，对于核定劳动能力鉴定申请人医疗数据真伪有便利性。