党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》明确提出“健全推进新型城镇化体制机制”。国务院日前印发《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》把农业转移人口市民化作为新型城镇化首要任务，实施新一轮农业转移人口市民化行动。中国式现代化是人口规模巨大的现代化，是全体人民共同富裕的现代化，我国近3亿中国农民工的流动是中国现代化进程中重要组成部分，贯穿实现中国式现代化的全过程。总体来看，农民工在城市化过程中还存在就业质量不高、保障不足、精神文化生活有待提升等问题。推动农民工同步融入现代化进程，应该把握不同群体农民工在不同生命周期的流动规律，推动农民工有序流动、产业有序集聚，完善中国特色农民工流动与就业政策体系，提高农民工就业质量、收入和保障水平，科学投入、分群体精准施策，以农民工市民化助力中国式现代化目标实现。

中国式现代化与中国特色的农民工转移就业之路

中国式现代化进程和农民工历史使命

党的二十大明确提出实现中国式现代化的目标。中国式现代化是人口规模巨大的现代化、是共同富裕的现代化，是一个复杂的经济社会变革系统工程。我国14亿多人口整体迈入现代化社会，规模将超过现有发达国家人口的总和，艰巨性和复杂性前所未有，发展途径和推进方式也必然具有自己的特点。

现代化涵义本身就包括城市化及人口流动，纵观世界历史，每次人口大规模迁徙都会给经济社会带来巨大冲击，我国农民工现象也不例外。农民工是我们国家特定历史阶段的产物，新中国成立以来特别是改革开放四十多年来，随着我国经济社会发展，伴随着工业化、新型城镇化和农业现代化的进程，大批进城的农村劳动力经历了老一代农民工、中生代农民工和新生代农民工。农民工已经成为产业工人的主体，数以亿计的年轻而富有活力的农民工源源不断地从农村走进城市，是我国经济起飞的强大动力，同时增强了整个社会的生机和活力，推动了社会管理方式的转变，为推动我国深化改革开放，改变城乡二元结构，加快工业化和城镇化进程，推进社会主义新农村建设和乡村振兴，做出巨大的历史贡献。目前，发达国家的全部人口加起来不过10亿人，我国近3亿中国农民工的流动是中国现代化进程中重要组成部分。

国外农业转移劳动力转移特点：“两个同步”

国外一般称为农业转移劳动力或外来人口。发达国家在经济起飞的快速增长过程中, 都经历了农业劳动力向非农产业快速转移的过程。一方面，工业兴起、城镇发展对劳动力的需求大幅增加，吸引了农业劳动力向非农产业的快速聚集；另一方面，大量农业劳动力转移就业，为工业化提供丰富人力资源的同时，促进了人口的聚集度、带动了城镇化的快速兴起。英美作为发达资本主义国家，工业化的路径基本相同，农业劳动力转移的方式上又有不同，美国是自由迁徙的方式，劳动力资源的配置更是对劳动力的流动给予了充分的包容，英国在工业革命爆发之后实施济贫法、定居法等限制劳动力迁徙的法律。日本是政府干预下有组织、有计划的农业劳动力转移，韩国工业化在亚洲四小龙经济崛起中加速推进、跨越式发展。英、美、日本、韩国等的农业劳动力在社会总劳动力中的比重都由50%以上下降到10%以下，英、美还不到3%。世界各国农业劳动力转移的成功模式虽有不同，但有共同特点：一是工业化与城镇化进程基本同步，二是转移农业劳动力“进厂就业”与“进城生活”基本同步，国外农业劳动力转移由于土地私有制而将土地交易后带着资金进城，直接成为产业工人，进厂就业和进城生活同步。

中国特色农民工转移之路

新中国成立以来直至上世纪七十年代中后期，我国实行了计划经济和城乡分割的就业体制，改革开放开启了大规模的农业劳动力转移、大批的农民工进城务工经商，开创了中国特色的农业劳动力转移道路。

80年代：“离土不离乡、就地进工厂”的就近转移，农村实行家庭联产承包责任制，农业劳动生产率得到极大提高，大量农业剩余劳动力从土地中解放出来，急需转移到非农产业就业以增加收入，吸纳就业方面，1970年-1971年，仅县办工业就新增职工2400万人，占全国新增数的40.7%，其中很大比重属于农业转移劳动力。90年代，随着经济体制的变革和政策的调整，农业劳动力转移的格局发生了重大变化，社会主义市场经济体制的确立给农业劳动力的转移注入了更为强大的动力，催生了大规模的农业劳动力异地转移。农民工经过80年代末90年代初短暂的发展波动后迎来第二波发展浪潮。

进入新世纪，我国加入了WTO，工业化、城镇化加速，带动农民工迎来第三次发展浪潮，农民工不仅是现代化建设的一支新型劳动大军，而且已经成为我国产业大军中的一支主要力量，从1997年到2010年，农民工经历了13年的快速扩张，规模跨越了了一亿人和两亿人两大台阶。2012年，党的十八大报告中提出“有序推进农业转移人口市民化”，到2016年，我国已有50%以上的农村劳动力实现了转移就业，其中近2/3（1.69亿）的农民工进城务工经商，1/3强（1.09亿）就地就近转移就业，2023年全国农民工总量29753万人，其中本地农民工12095万人，外出农民工17658万人，年末在城镇居住的进城农民工12816万人。与世界各国农业劳动力直接带着资金进入非农产业，我国农民工进城打工与落户城市之间有较长时间的过渡，中国农民工实行了保障地权的模式，即保障“两个半权益”（依法保障农民的土地承包经营权，宅基地使用权和部分地方的集体经济收益分配权）。

中国农民工在现代化进程中还有许多具体问题需要系统谋划解决

目前农民工已成为我国制造业、建筑业和第三产业的主力军，约占制造业就业的七成，占建筑业就业的八成，占第三产业就业的一半以上。但同时我国的农民工转移不仅没有完成“两个同步”，而且迎头赶上新型城镇化的步伐，现在又同步融入现代化的进城，呈现出新问题与旧矛盾相互交织、现代化目标实现与具体现实问题交融等的现象。

一是农民工总体仍处于技能偏低的水平、就业稳定性较差。2023年数据显示：在全部农民工中，未上过学的占0.8%，小学文化程度占13.8%，初中文化程度占52.1%，高中文化程度占17.5%，大专及以上占15.8%。我国进入技能劳动新时代，国家出台了《关于加强新时代高技能人才队伍建设的意见》，但总体来看，农民工的技能水平虽然有提高但总体仍处于技能偏低的水平，超龄农民工从事体力劳动的比例更高，技能水平低于平均水平。农民工就业稳定性差、部分农民工身体不好，高龄农民工情况更甚。有固定工作的农民工刚刚超过一半，占比55%，超龄农民工的农民工有固定工作的比例只有36%，，认为失业风险很大的比例高达43.5%，技能水平一般没有证书、只能从事一般性劳动的占到51%。目前农民工已成为我国制造业、建筑业和第三产业的主力军，但产业升级与农民工素质偏低的矛盾、增加收入和成本增加的矛盾突出，具体结构来看存在工程技术人员和管理人员占比不高，技术工人和高技能人才占比不高等问题。

二是农民工收入偏低，保障不足、融入城市难。如下图，2012年以来，农民工工资一直在增长，但农民工的平均工资仍然偏低，2023年农民工月均收入4780元，外出农民工月均收入5441元，本地农民工月均收入4131元，不仅大大低于城镇非私营单位从业人员平均工资，而且也低于私营单位从业人员平均工资。2012年到2021年来农民工的同比增长率也低于城镇私营单位和非私营单位。接近1/3的农民工没有签订任何劳动合同和书面协议，超龄农民工未签订书面协议的比重接近45%。农民工工资逐年增长但总体收入不高，存在工资低、环境差、工作时间长、强度大以及没有发展前途等问题。调查数据显示：认为工作中最主要的问题是工资低、工作环境差，选择比例29.65%，其次是工作时间长、强度大，选择比例为25.06%，第三和第四分别是工作不好找、没有上升空间，这不仅是现代化进城中的艰巨任务，也是高质量充分就业目标实现必须要解决的问题。

三是接近退休的高龄农民工面临“留下难回去也难”的“两难”困境。据调查，高龄农民工是建筑、家政行业的主力军，零工市场几乎都是在城市工作了大半生的农民工大多选择回乡养老，农民工参加城镇养老保险偏低的现实决定了大部分高龄农民工只能享受平均水平很低的农村居民社会保险，造成很多的现实生活问题。“4050”是家政服务业绝对主力，他们面临年龄偏大，技能偏低，只能做一些简单家务、可选择性小等问题。在零工市场等活的老一代农民工主要活跃在建筑、运输、搬运、家政等行业，作为第一批外出的农民工，他们普遍进入了高龄状态，年龄大、技能偏低、工作很不稳定，一方面是城市的生活离不开他们，另一方面他们的生活似乎也与这个城市关系不大，融入城市、市民化在他们应该都是梦想或者说是奢望。

四是农民工精神生活需要关注。十八大以来，逐步健全农民工社区融合、整治参与、公共文化服务等，农民工社会融合进一步加强；不少农民工当选为党代表和全国人大代表，农民工在国家治理中的参与度不断提高；各地举办各类面向农民工及其子女的公益性文化活动，丰富农民工精神文化生活；关注留守儿童身心健康，建立信息数据台账等。进城农民工对所在城市的归属感和适应度不断增强，2023年农民工监测数据显示：进城农民工中，47.3%认为自己是所居住城市的“本地人”，38.2%参加过所在社区组织的活动。但总体来讲，农民工的文化生活还缺乏系统制度安排，短期活动多、长期可持续性政策少，企业或农民工个人自主安排活动多，自媒体或非官方组织的活动多，参与官方平台的文化活动少等。

探索中国特色农民工转移就业之路和发展规律，为中国特色现代化目标实现贡献力量。

近年来农民工的流动就业呈现出许多新特点，探索农民工流动规律、促进农民工流动与产业现代化协同发展，分群体精准施策，促进农民工物质生活和精神生活共同富裕。

一是把握不同群体农民工在不同生命周期的流动规律，推动形成农民工有序流动、产业有序集聚。

现代化本身也包括产业现代化和产业劳动力现代化，我国“招工难、就业难”、制造业人才短缺、就业的结构性矛盾等很多问题的实质都与产业现代化所需要的人才结构、知识和技能、能力结构不协调、不适应有关，在农民工群体更为突出。当前农民工出现流动呈现半径缩小（县域内集聚了1.5亿农民工，比重超过农民工总量的50%）、中西部农民工回流、高龄农民工返乡比重大等新特点。如果说过去的农民工流动具有“老乡带动、能人带动”等特点，未来要结合不同年龄段农民工外出务工在获得收入、兼顾工作和家庭、城市定居等不同诉求和流动方向，遵循不同区域、不同城市产业现代化的要求按规律转移。

二是不断完善中国特色农民工流动与就业政策体系，提高农民工的就业质量、收入和保障水平。

农民工就业不难，但就业缺乏稳定性、收入不高、保障不足等仍然是困扰农民工高质量充分就业的主要问题，快递、外卖、零工等新就业形态的主体应该是农民工，应该在保障农民工工作的稳定性、失业农民工领取失业金、保障灵活就业人员参保，特别是对在城镇工作回乡养老的高龄农民工社会保障缺失等历史问题，出实招实质性解决，或者分步解决。农民工工作寿命长、就业充分但就业质量有待提升，应逐步建立基于大数据农民工精准就业服务体系，实现农民工高质量充分就业，减少“熟人或老乡带动”转移就业造成的由于信息不对称造成的流动成本高或就业质量有待提高的问题，在我院构建的实时劳动力需求大数据平台以及为农民工招聘专场提供微观岗位的基础上构建农民工精准就业大数据平台，提高流动就业的精准性，减低企业和劳动者的成本，提高劳动生产率，这也是我国现代化进城中要解决的关键问题。

三是科学测算市民化成本及财政分摊机制，大力推动农民工市民化。持续推动农民工市民化及公共服务均等化是解决农民工融入城市的政策着力点，也是财政投入的关键点。国家出台了以人为本的新型城镇化战略及专项行动计划以及支持农业转移人口市民化若干财政政策，但缺少细化操作，全国如此大规模的农民工市民化和现代化更要算好投入账，包括中央和地方分担比例、短期和长期投入等，要纳入国家现代化总体规划。要结合落户意愿调查对农业转移人口市民化成本进行测算，包括住房成本、公共服务成本、就业创业和社保补贴政策成本、职业技能培训政策成本、职业教育总投入成本等。

四是针对新生代、老一代及高龄农民工分群体精准施策。要通过精准政策措施，对来到城市回不去的90后、00后农民工要政府投入帮助解决技能提升问题；对于经过技能提升成长为高技能人才能够在大城市生活和工作的农民工要进一步放开落户大中城市限制，真正实现市民化；加大产业扶持促进就近就地转移或返乡回乡农民工在中小城镇就业创业、快乐生活；采取一次性放宽社保缴费政策解决进城工作一辈子回乡养老的老一代农民工养老保险历史欠账问题。

五是通过农民工实现物质和精神现代化促进农民工高质量市民化。中国式现代化是物质文明和精神文明相协调的现代化，不仅追求物质财富的积累，还注重精神文化的丰富和提升，要加强社会宣传、正面引导、建立制度，企业、社区、政府全社会共同努力，推动农民工平等享受公共文化，丰富农民工精神文化生活。