灵活就业已成为我国就业市场上一种重要的新就业形态。这类群体大多数参加了城乡居民基本养老保险制度，少部分参加了城镇职工基本养老保险制度，同时难以被雇主主导的企业（职业）年金覆盖。因此，大多数灵活就业人员退休后仅能依靠城乡居民基本养老保险制度，保障水平有限。在共同富裕的总体要求下，亟待提高灵活就业人员的养老金待遇。

第三支柱个人养老金制度的出台，为解决灵活就业人员养老保险问题提供了好时机。个人养老金是政府政策支持、个人自愿参加、市场化运营的一种制度安排，与基本养老保险、企业（职业）年金相衔接，实现养老保险补充功能。由于个人养老金的参加由个人自己决定，不受雇主影响，对灵活就业者的补充意义重大。当前正处于个人养老金试行的关键时期，应充分认识到个人养老金制度对灵活就业等中低收入者的补充养老功能，积极探索对灵活就业群体的激励功能设计，为其参加个人养老金提供相应的政策支持。

灵活就业人员参加企业职工基本养老保险仍面临诸多限制。2005年，国务院发布《完善企业职工基本养老保险制度的决定》，将灵活就业人员纳入了企业职工基本养老保险。城乡居民基本养老保险制度建立之后，灵活就业人员还可以选择参加城乡居民基本养老保险。但从实际运作来看，灵活就业人员参加企业职工基本养老保险仍面临诸多限制。一是参保条件约束。大多数地方规定灵活就业人员参加企业职工基本养老保险要求具有本地户籍，而灵活就业者户籍通常为外地，往往不具备参保条件。2021年发布的《关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的指导意见》要求逐步放开对外省户籍的灵活就业群体参加企业职工基本养老保险的省域户籍限制，部分省市已开始实施，但仍有不少省市尚未落地。二是缴费压力大。灵活就业人员参加基本养老保险的缴费比例为20％。由于缺少雇主缴费支持，20％的缴费全部由个人承担，比企业职工（仅需承担8％的个人缴费）要多承担12％，造成参保和缴费的积极性不高。

灵活就业人员参加城乡居民基本养老保险待遇水平不足。大多数灵活就业人员参加城乡居民基本养老保险制度，该制度是自愿参加，缴费标准是在不同档次间自愿选择。由于缴费动力不足，大多数参保者按照低档次标准缴费，待遇水平也相对有限，很难保障老年人的基本养老生活需求。

灵活就业人员难以被雇主主导的企业年金覆盖。我国第二支柱企业年金、职业年金定位于基本养老保险制度之外，为参保者提供更高水平养老金待遇的“补充”作用。截至2022年底，作为企业补充养老保险制度的企业年金计划只覆盖了正规就业部门3000多万人，职业年金则仅针对机关事业单位职工。按照现行制度，灵活就业人员无法参加第二支柱，缺少相应的待遇补充。

个人养老金制度是提升灵活就业人员养老保障的有效路径

个人养老金制度参保门槛低，灵活就业人员可自愿参保。第三支柱个人养老金的参保范围为在中国境内参加城镇职工或城乡居民基本养老保险的劳动者。这种独立于劳动关系和就业状态的制度属性，使得个人养老金制度能够下沉、触达并覆盖到灵活就业群体。

养老保障待遇提升需求强烈，灵活就业人员有参保动力。由于城乡居民基本养老保险保障水平偏低，加之缺乏相应的补充养老保险制度覆盖，大多数灵活就业人员面临退休养老保障不足的问题。个人养老金制度主要是通过财税激励等机制设计，为缺乏职业年金覆盖的灵活就业群体建立养老规划，有助于提升其养老保障待遇。因此，从理论上讲，灵活就业人员具备相应的参保动力。

新兴行业带动经济收入增长，灵活就业人员有参保能力。近年来，在短视频、直播等新兴行业的强劲势头带动下，灵活就业人员取得了一定程度的收入增长。美团研究院2020年报告显示，生活服务业灵活就业从业者平均年收入为60732元，高于2019年全国城镇私营单位就业人员的年均工资53604元。三年疫情，不少灵活就业群体凭借其多元化的服务仍取得了一定的收入保障，体现了新兴行业的优势，为灵活就业人员参加个人养老金制度提供了经济基础。

个人养老金强调的是个人养老责任，因此，个人对制度参加的积极性就成为制度发展的决定因素。如何通过良好的激励机制设计吸引灵活就业人员参保尤为关键。鉴于大多数灵活就业人员仍属于中低收入群体，个人养老金实施细则应保障灵活就业人员能参加、愿意参加。

建立EET和TEE相结合的多元化税收优惠政策。在个人税收递延型商业养老保险制度试行期，采取的是EET的税优模式，即在缴费和投资阶段免税（E），领取待遇时征税（T）。其激励的逻辑在于，缴费和投资阶段收入高税负也高，而待遇领取阶段收入低税负也低，通过递延实现降低税负的作用。然而，EET模式的局限性在于其对中低收入者激励作用有限。大多数灵活就业人员尚未达到个人所得税起征点，加之专项扣除政策的实施，EET模式很难让大多数灵活就业人员享受到税收优惠激励。建议同步设立TEE型税收优惠模式，即缴费时纳税（T），而投资收益和待遇领取阶段免税（E），其激励逻辑在于，中低收入群体缴费时没有达到个人所得税的起征点或高于起征点很少，税后缴费其实享受的是免税待遇或者只需缴纳很低的税费，对于中低收入者具有一定吸引力。

鼓励平台配套补贴员工个人养老金缴费。当前大多数灵活就业群体，尤其是新业态下的灵活就业者往往依托于特定平台开展服务，尽管平台与就业者往往没有劳动合同约束的雇佣关系，有些就业者还分属于多个平台，但平台与就业者之间普遍存在相互需求和依存的关系。《关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的指导意见》的出台，意味着在现行劳动法体系中确立了“有劳动关系”“无劳动关系”外不完全符合确立劳动关系情形的第三类劳动者。无论平台经营企业采用哪种用工模式，都应该对新就业形态劳动者承担一定的雇主责任。为更好地保障就业者平台参加的稳定性，可以鼓励平台或其他雇佣灵活就业群体的企业在缴费限额范围内，按照一定比例配套补贴个人养老金缴费。同时，该匹配缴费可以纳入企业所得税税前扣除，以提高平台和企业的积极性。

适时引入财政补贴激励机制。税收优惠是对个人养老金计划的有效激励措施，但对于低收入人群而言，税收优惠激励往往是无效的，会导致税收优惠只优惠了富人，这也是目前第三支柱个人养老金计划税收优惠政策面临争议的重要原因之一。从国外经验来看，为避免税收优惠带来新的不公平，不少国家探索了国家财政补贴的方式以实现参保激励。

提高灵活就业人员参加第三支柱个人养老金制度的积极性，是提高灵活就业群体养老金待遇的有效路径，有助于推进共同富裕目标的实现。为更好地提高灵活就业人员参加个人养老金的积极性，收入在一定范围之内的低收入灵活就业群体，如果参加个人养老金制度，就业所在地政府可根据其缴纳的费用按照一定比例配套补贴，激励灵活就业者为自己积累更多的养老金储备。由于当前第三支柱个人养老金每年税优额度不超过12000元，灵活就业人员即使按照最高标准缴纳，各级财政补贴的负担也不会很大。