条例修订完善的基本思路

我国失业保险制度高质量发展是一场在先立后破、边立边破中不断走向成熟、定型的变革。这就决定了修订完善《失业保险条例》必须要把握好制度建设发展长远目标和当期任务之间的关系，要能切实应对当前需要又能兼顾未来发展。

一是增强制度的包容性。

《失业保险条例》的修订完善，要为应对全体职业人群可能面临的各种失业风险创设制度条件、留有制度空间。

一方面，在科技进步和产业升级转型推动下，我国劳动力市场结构正在发生变化。这场变化是在一段时期内长期存在的，这就意味着可能会有不同就业形态、不同职业特征的新型职业人群持续涌现。如何变革与标准劳动关系紧密绑定的传统失业保险制度，使之适应于非标准劳动关系的新型职业群体，是修订完善条例中始终需要面对的重要议题。

另一方面，在全球经济增速处于较低水平，我国经济发展由高速增长转向高质量发展的过程中，各种不确定风险层出，对人民群众的生活秩序和收入水平造成重大影响，也为失业保险制度变革带来挑战。如何坚持并且灵活发挥逆周期调节的制度优势，协调失业保险各项功能措施共同发力，提升失业保险制度在各种经济环境下应对失业风险的承载力，也是修订完善条例需要重点考虑的。

二是突出制度的激励性。

通过设计公平与效率相统一的激励机制，激发劳动者就业时的劳动积极性以及失业期间的再就业积极性，促进劳动者始终积极向上、通过自身能力提升实现自我价值，是失业保险制度高质量发展的重要任务。失业保险制度设计，要始终将促进人的适存能力和发展能力放在首位。《失业保险条例》的修订完善要在严格遵守权利与义务对等的基础上，设立合理的征缴及待遇标准、再就业激励机制，在增加制度吸引力、激发劳动者参保积极性的同时，也确保参保人员失业期间以饱满的再就业积极性履行应尽的再就业义务。

三是立足实际，稳步推进。

《失业保险条例》的修订完善必须在推动失业保险制度向更高阶段、更高目标迈进的同时，理性思考现阶段所具备的实际条件和能达成的基本目标，选择适合的演进路径，稳步推进。

首先，应重点聚焦当下失业保险制度实践中存在的突出问题和亟待克服的主要障碍，重视以及综合借鉴社会各界的思考建议，给予必要应对之策。其次，对虽然有基金大幅度支出但具体执行中效果还不够明确的政策，暂时不宜纳入条例修订中。最后，2017年的条例修订工作在当时的历史背景和环境条件下对完善《失业保险条例》作出了大量努力，提出了宝贵建议，现阶段条例的修订应当充分借鉴2017年条例修订稿的重要观点和主要修改内容，结合近一阶段失业保险发展面临的新挑战、新问题、取得的新经验，作出调整和完善。

条例修订完善的主要内容

其一，扩大覆盖范围，为新型职业人群参加失业保险创设制度基础。

扩大制度覆盖范围，将更多新型职业人群逐步纳入失业保险，是近一阶段失业保险制度高质量发展的重要使命。将新型职业人群纳入失业保险，首先应当改革传统劳动法律规制对劳动关系的认定标准。以从属性强弱为重点判定依据，从属性较强的，可视为具有实质性劳动关系，新型职业人群应当参加失业保险。在此基础上，再行通过对条例的修订，确立新型职业人群参加失业保险的权利，并且为其参加失业保险创设政策条件。对此，可以在条例中，直接明确与用人单位形成劳动关系的劳动者应当参加失业保险。如此，在进一步扩大失业保险参保范围的基础上，为未来基于从属性强弱认定劳动关系、实施制度创新将新型职业人群纳入失业保险提供法律依据。

其二，遵循公平原则，设立中央调剂金制度，优化失业保险费征缴。

一是确立实施失业保险省级统筹，建立中央调剂金。推动失业保险省级统筹，是党中央对健全社会保障体系的明确要求。实施失业保险省级统筹，通过在省级范围内统一失业保险政策、统一经办流程和信息系统、统一基金管理，能够适应不同地区经济社会发展需要，最大限度实现资源的合理配置和风险的有效分担，是适应我国失业保险管理现状及发展的正确选择，更是促进劳动者公平享有失业保险权益的重要载体。实施失业保险省级统筹，还应当努力克服因为不同区域之间失业保险发展不均衡所带来的权益分配不公问题。因此，在条例确立实施失业保险省级统筹的基础上，建议进一步明确中央与地方之间的责权关系，设立失业保险中央调剂金。在中央调剂金保障下，推动失业保险各项政策在各地落实到位，将失业保险在不同区域间的发展差距控制在合理范围内。设立中央调剂金也有助于解决劳动者在跨省流动中可能出现的失业保险权益损失问题，为劳动者自由流动创造条件、提供支撑。

二是建立弹性费率机制。建立弹性费率机制，在经济发展不同阶段以及应对极端事件对经济社会产生的重大影响时，国家可以依法通过费率的科学调整，充分发挥失业保险作为宏观经济安全阀和稳定器的重要作用。而面对失业保险在不同地区、不同行业发展的不平衡，地方可以根据实际情况，灵活调整地方费率以及探索设立行业差别费率和企业浮动费率，推动失业保险契合当地社会经济发展规律、产业布局需要，精准施策，充分发挥作用。可以参考条例修订稿意见将失业保险费率上限设定为2％。鉴于在阶段性降费政策实施下，各地执行1％的费率已是常态，可以将2％到1％设定为失业保险法定费率区间，允许地方在此区间根据实际情况，制定和调整本地的失业保险费率。

其三，扩大受益范围，设立失业补助金，推动多层次失业保障实现。

2020年，为应对新冠肺炎疫情给人民群众工作生活带来严重影响，国家出台了失业补助金阶段性政策，为参加失业保险但不满足领金条件的失业人员，在一定期限内按月发放一定数额的低于失业保险金标准的失业补助金。虽然失业补助金政策已经退出，但不可否认，该政策对突破传统失业保险制度约束，以差别化的待遇制度通过多层次保障扩大失业保险受益范围进行了实质性的有益尝试，也向实现缴费与待遇享受的原则要求迈出了关键一步。

实际上，失业补助金并不是新兴产物，部分地方早在实践中作出过尝试探索。上海市在1999年颁布实施的《上海失业保险办法》中明确，不符合领取失业保险金条件的失业人员但是存在一定特殊情况的，可以领取1-6个月的失业补助金，失业补助金标准为本市当年城镇居民最低生活保障标准。因此，建议在条例修订中，建立失业补助金法定支出制度。具体办法初步可以参照上海做法，以失业人员累计缴费时长决定领金期限，领金标准应当低于失业保险金标准。同时以正面清单的形式，列举失业人员虽然不符合领金条件但可以领取补助金的特殊情况。失业补助金制度确立之后，未来可以在此基础上，进一步赋予其更多内涵并扩展其外延。针对多种缴费方式、领金情形，可以设立不同待遇标准，为通过制度结构调整将更多职业人群纳入覆盖范围，以及提升受益面创设条件。

其四，增加对失业人员再就业激励支出，强化失业人员义务性规定。

如何设计更为有效、可操作的激励机制，将为失业人员提供基本生活保障和促进其发展机会平等有机结合，激发失业人员的劳动积极性，促进失业人员通过个体自身能力的持续提升重新就业，是修订完善《失业保险条例》、推进失业保险制度实现高质量发展的重要内容。

可增加对失业人员再就业激励支出。一方面，增加失业人员求职补贴。为进一步保障失业人员基本生活，帮助失业人员安心求职或参加培训以尽快实现再就业，可以在失业人员初始失业阶段一定期限内给予求职补贴，按月随失业保险金发放。另一方面，增加失业人员就业补贴。失业人员在领金期限未满前实现再就业的可以享受一次性就业补贴。

强化失业人员失业期间义务性规定。在求职补贴和就业补贴等系列措施的叠加下，失业保险通过财务手段激励失业人员尽快实现再就业的积极作用将得到进一步释放。与此同时，为进一步防范道德风险，还必须强化有关义务性规定，通过制度约束督促失业人员尽快再就业。建议在条例中进一步明确及强化失业人员领金期间应当履行的失业登记、参加求职和培训等义务，以及明确要求失业人员应当定期报告其求职和参加培训等情况。